治理善治与公共管理

2.治理、善治与公共管理

（1）治理

对于什么是治理，众多机构和学者作出了自己的界定。比较典型的是全球治理协会和世界经济合作与发展组织的定义。

全球治理协会的定义是：治理是个人与机构、官方与私人治理其共同事务的总和，多种多样互相冲突的利益集团可以借此走到一起，找到合作的办法。它是一个持续不断的过程，在这个过程中既可以是对立的或各异的利益彼此适应，也可以是采取合作的行动。它既包括为保证人们服从的正式制度和体制，也包括人们同意或接受符合其利益的非正式安排。世界经济合作与发展组织的定义是：治理是运用政治权威管理和控制国家资源，以求经济和社会的发展。具体而言，治理指由许多不具备明确的等级关系的个人和组织进行合作以解决冲突的工作方式，它灵活地反映着多样化的规章制度甚至个人态度。

以上定义非常典型地反映了治理理论的主要特征，概括起来主要包括以下几个方面的内容：

第一，自我调节的协作方式。即国家（政府）、组织、个人之间通过谈判实现自动协调目的的方式。

第二，多样化的行动者。国家（政府）责任范围逐渐缩小而公民享有更多的责任，包括政府部门、私人部门、第三

部门以及广大公众都可以参与治理。

第三，互动过程。致力于集体行动的（为公共利益）组织依靠互相依赖的权力和资源关系实现互相促进和支持，形成协作性的伙伴关系。

第四，政府的主导角色。政府在制度设计和战略制定方面具有根本性的作用，这是其他机构不能代替的，政府的作用充分体现在其宏观调控和组织协作上。

（2）善治

善治指一种良好的治理，主要指治理能够收获到良好的绩效,这种绩效表现在治理的政治效果、管理效果、经济效果和社会效果方面。

政治效果主要是通过治理达到了公民与公共机构之间的良性互动，公民的责任精神得到提升，公民对公共事务有着广泛的参与，社区团结达到非常高的水平。

管理效果是指通过多元角度的参与和互动，社区和组织的治理取得了良好的管理效果，形成了共同治理的机制，提供了最大效率的公共服务。

经济效果主要指通过治理实现了社区和组织资源最大化的利用，并确定了良好的经济收益，给社区居民带来了更好的福利。

社会效果则包括文化观念、环境保护、社区安全、邻里照顾等方面都产生良好的效果，社区成为安全、幸福和文明

的居住地。

就一个国家而言，善治则意味着政府实现了有效的制度构建、公民创造力得到激活、政治文明程度高，意味着国家不仅在经济上取得稳定而快速的增长，而且在综合效益上公民生活质量得到不断提升，社会与自然都实现了和谐共进的目标。

（3）公共治理

公共治理则是在治理概念内涵的意义上进一步具体化。公共治理涵括了治理概念的所有内涵，同时，它还继续突出了“公共”的价值和内容。

第一，公共治理的主体非常广泛，不仅包括作为传统公共机构的政府，还包括准公共机构的社会组织和营利性机构，以及生活在社区和组织中的个人。内涵广泛的“公共”意味着它不会排斥任何一个公民或者机构参与公共事务，享受应得的福利。

第二，公共治理还有另一重特征：公共关联。它不是把任何社会事务割裂开来，而是从总体上、从所有公众的利益角度来进行处理。它突出强调了公众与

公共事务的不可分割性，强调了公民的责任精神。

3.公共治理的原则

第一，参与原则。

传统统治和管理模式基本上把管理对象（多数人）排斥

在外，少数人对多数人实行统治和管理。

参与原则是民主的政府治理的基本原则。参与包含几个关键要素：授权、基层自治、对话协商。

（1）授权是参与的前提,没有充分的授权,任何参与都可能意味着非法，而非法的参与并不能带来良性互动，相反，却可能导致对抗和压制。

（2）参与的另一个相关要素是基层自治。作为政策执行者的基层官员真正要参与到治理过程中来，不能仅仅依靠有限的机械的执行权，而且要有部分自治权，即能够自我决定如何执行甚至变革政策和计划。

（3）参与的再一个要素是对话协商。通过互相尊重、平等、民主的对话方式，大到国家组织，中到社会机构，小到微观个体，都能够享有发表意见的权利，并能和他人建立理性的沟通关系。

参与式民主围绕着公共利益这一最大的目标展开，它的倡导者设想，公共利益可以通过鼓励员工、顾客和公民对政策和管理决策进行最大限度的参与来体现。

第二，透明原则。

透明原则是公共治理的重要标准之一。透明指政府在制定决策、执行决策过程中的绝大多数信息都要向公众公开，公众可以通过合法的、便利的途径在法定时间内获取所需的信息。透明原则包括信息公开与程序公开。

●透明原则最主要的内容是信息公开。政府必须制定信

息公开法，用法的形式来保证政府信息公开的范围、内

容、程序、时间和方式，保证公民随时随地能够方便地

获取政府信息并利用政府信息来进行各种经济、社会、科学活动。

●透明原则的另一个内容是程序公开，即在政府的决策

过程中，绝大多数程序都必须用法的形式明确规定，并

最大限度地允许公民方便参与。

第三，责任原则。

责任原则是公共治理的核心,而重中之重是强调公共机构的责任。

责任意味着公共机构应该履行对公民的义务，这是公共机构不可推卸的工作职责。

公共治理的责任内涵：积极的、建设性的责任；负面的、惩罚性的责任。

责任性对公共治理的要求：

（1）公共治理的主体始终保持对公民或者社会广泛关注的状态，应该时时刻刻将公共群众作为自己服务的目标。

（2）公共治理的主体切实尊重和保护公众的权力，不得产生任何违反基本法律侵害公民权力的行为。

第四，回应原则。

这是从效能的角度考虑公共治理的标准。

所谓回应原则是指公共治理机构必须能够及时快速、准确无误地了解社会公共问题，制定相关政策方案，集中充分的社会资源，帮助社会公众脱危救困、协作进取。

回应原则主要关系到实效问题。回应必须快速，延误意味着公众利益的损害。社会问题得不到及时发现和处理、公众的紧急危险得不到发现和排查、公共项目不能及时筹集资源和建设立项等，都可能意味着公众的重大利益没有得到及时救援、保护和提供。这

种因为时效上的差错而导致公众利益的损害行为属于回应力不足的表现之一。

第五，协作原则。

协作原则是指政府、企业和公民社会不是相互隔离而是通过建立起良性的叠加的组织网络来共同分享公共权力和协作处理公共事务。

公共治理具有多元性、民主性、合作性。

对政府部门来说，治理就是从绝对统治、垄断管理到“掌舵”引导的转化；对公民而言，治理就是从被排斥、隔离、被动接受到被吸纳、主动参与的转化；对企业而言，治理不单单是一个单方面赚取利润的商业行为，而是与环境密切合作，积极肩负社会责任的

行为方式。所以说，治理是一种以公共利益为核心的、多样社会主体共同合作的过程——从这个意义上说，治理实质上