我国行政审批电子监察系统的发展趋势与影响

2009/6

我国行政审批电子监察系统的发展趋势与影响

邬 彬 袁柏顺

摘 要:行政审批电子监察系统在我国现阶段呈现出自上而下的建设模式。系统发展将出现五大趋势:与政务公开和廉政建设紧密结合、与现有电子政务应用系统有效整合、与政府职能转变积极结合、应用领域不断拓展、管理体制和制度不断完善。系统发展给我国现阶段的政府管理带来三个方面的影响:为政府展开内部绩效评估提供量化指标和数据信息,有利于我国政府绩效评估的制度化和科学化;为行政监察提供了全新手段和渠道,限制了行政自由裁量权的滥用,有利于行政审批监控体系的完善;行政审批监管权力将逐渐出现三个转移,为行政审批权力的科学配置和合理运行提供了改革的契机。

关键词:行政审批电子监察系统;发展趋势;影响研究中图分类号:D 915.4 文献标识码:A 文章编号:

1001-490X (2009)6-153-02

作 者:邬彬,湖南大学政治与公共管理学院讲师;袁柏顺,复旦大学博士后,湖南大学政治与公共管理学院副院长;湖南,长沙,410082

基金项目:湖南省软科学研究项目[2008ZK 3135]

现代信息通讯技术的迅猛发展为政府行政监察手段创新和制度变革提供了契机。行政审批电子监察系统是我国监察机关运用现代信息通讯技术,通过建立软件系统和视频监控点,以互联网为平台,对公务员在行政审批中的行政行为开展全程同步实时监控。在鼠标的点击之中,行政效能监察人员可以通过该系统掌握行政审批办理状态。同时,系统对公务员在行政审批中违规行为进行自动预警,对系统内各政府部门行政审批工作进行绩效评估,执行行政问责。 把网络技术运用于行政监察工作,是行政监察工作深化改革和创新体制的一个重要体现,也是建立健全行政权力运行监控机制的一项重要内容 。作为行政效能监察和廉政建设的全新手段,从2004年开始,行政审批电子监察系统受到了我国政府重视,陆续在行政审批和其它行政效能监察领域进行实践和探索。目前,我国部分地方政府的行政审批电子监察系统以其先进的行政监察技术,引起了其他国家政府和国际组织的关注与思考。

一 行政审批电子监察系统在我国现阶段的发展趋势行政审批电子监察系统在我国现阶段的发展将呈现出五大趋势。首先,行政审批电子监察系统建设将与政务公开、廉政建设工作更加紧密结合。其次,行政审批电子监察系统建设将与政府已建电子政务系统进行有效整合,形成相互促进、

共同发展的机制,从而构建统一的电子政务平台。再次,行政审批电子监察系统发展将与政府职能转变与政府管理创新紧密结合起来。除了以上三大趋势以外,行政审批电子监察系统发展还将呈现出以下两大趋势。

(一)应用领域将不断拓展,县级政府电子监察系统建设将成为发展重点。目前,行政审批电子监察系统在大部分地区主要集中于在行政审批领域的应用与发展。但是,随着系统的高效、方便、快捷、亲民、透明等特性进一步显现,越来越多的地方政府将与系统开发商合作,继续完善系统功能,深化系统应用,扩大电子监察范围,将更多的政府管理领域、更多的县级政府纳入电子监察系统范围内。各地政府正积极探索电子监察系统在其它政府管理领域的应用。目前,苏州市行政电子监察体系已经覆盖了行政审批、工程建设、政府采购三大领域。深圳市行政审批电子监察系统建设经历了行政许可项目电子监察、非行政许可项目电子监察和允许项目电子监察三个发展阶段,电子监察领域已经扩大到行政执法、政府采购、信访处理等领域。在深圳市宝安区,电子监察系统已经覆盖政务公开、政府采购、工程招标、项目评审、投诉处理、综合执法、城市管理等8大政府管理监察领域。广东省电子纪检监察综合平台目前已经包含行政审批监察、信息资源共享监察、重大投资项目监察、行政许可绩效评估监察等18个电子监察系统,实现了从行政审批领域向其它行政监察领域的纵深发展。除江苏、广东之外,甘肃、广西等地也积极探索行政审批电子监察系统在其它领域的应用。甘肃省将电子监察系统应用于抗震救灾监察领域,建立了全国第一个抗震救灾电子监察系统。广西将电子监察系统应用于政府信息公开领域,建成全国第一个政府信息公开电子监察系统。深圳、甘肃、广西等地的实践都表明了行政审批电子监察系统在向县级政府纵深发展的同时,将向其它政府管理领域横向发展,不断完善系统功能,形成综合型电子监察系统。

(二)标准化体系和制度建设日益迫切,管理体制的完善将成发展重点。在现阶段行政审批电子监察系统建设中,我国各地区发展不均衡,政府部门步调不一,导致系统标准化体系建设被忽视。一些省直部门、地市政府各自为战,纷纷独立开发行政审批电子监察系统,甚至许多区县政府也开发不同的行政审批电子监察系统。许多尚未自建电子审批业务系统的县直部门,完全可以直接利用上级政府已建的行政服务中心行政审批管理系统,却另行单独建设。各地政府部门使用的系统技术和数据标准各不相同。标准各异的重复建设既浪费了大量的资金,又影响了部门电子监察系统和该地区行政审批中心监察系统的对接,导致相关业务数据无法实时传送,给跨部门协同审批和跨地区联动审批系统建设埋下了隐患。

许多地方政府已经开始着手解决这些问题。广东省佛山市制订了!佛山市行政审批电子监察系统标准与规范∀,浙江省政府制订了!浙江省电子监察系统数据采集标准∀。在我国行政审批电子监察系统的未来发展中,系统标准化体系建设将是亟待解决的问题。制订行政审批电子监察系统应用支撑标准、信息安全标准、网络基础设施标准、管理标准,将成为行政审批电子监察系统建设的重要内容之一。

虽然,在某些地区行政审批电子监察系统建设过程中,制度建设滞后,管理体制问题突出。随着行政审批电子监察系统建设的深入发展,系统项目管理、系统开发整合、绩效测评、设备采购、决策咨询、人员培训、信息安全、公民信息隐私保护等方面的制度建设与完善将成为未来行政审批电子监察系统发展重点之一。

二 行政审批电子监察系统的发展

对我国现阶段政府管理的影响

(一)有利于我国政府绩效评估的制度化和科学化。在全国各级政府部门中展开政府部门绩效评估,是我国建设服务型政府的重要举措。国务院制订的!国务院工作规则∀(2008版)明确提出国务院及各部门要加快实行政府绩效管理制度。 绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度,也是实行行政问责制的前提和基础。有了绩效评估的结果,行政问责才有可靠的依据[1]。在我国现阶段,政府绩效评估存在四个主要问题:评估数据信息失真情况不少;定量评估偏少,量化指标缺少;政府内部自评居多,外部评估缺失;绩效评估没有形成常态。这些问题严重影响了我国政府绩效评估的科学性与客观性。行政审批电子监察系统的发展为这些问题的解决提供了良好的技术支持。在行政审批电子监察系统运行中,监察系统可以对系统内政府部门进行自动量化评分和绩效排名。广东省行政审批电子监察系统对纳入系统的省直部门自动打分,得出各部门绩效测评的结果。深圳市宝安区行政审批电子监察系统可以自动每月对该区行政审批进行绩效测评,每季度对该区政务公开进行测评。宝安区监察机关 根据测评内容制定测评标准,采用扣分和加分相结合的方式,评定测评分数,得分和排名情况定期公布在宝安日报和宝安政府在线上公布;对纳入系统的行政审批和政务公开事项实行在线实时监督和定期考评,将考核情况同部门和公职人员的年终考核、评优、评先、晋升挂钩[2]。同时,行政审批电子监察系统的运行将促进政府绩效工作的制度化与常态化。深圳市颁布实施的行政审批电子监察办法明确规定:监察机关应当利用电子监察系统,每月对行政机关进行行政审批绩效测评;监察机关应当建立电子绩效测评档案,并对绩效测评结果进行分析。该办法同时对绩效测评的范围进行了详细的规定。浙江省专门制订了!浙江省电子监察绩效评估量化标准∀,定期对行政审批电子监察系统内的省直部门行政审批事项办理情况进行量化评估。上述情况说明行政审批电子监察系统在建立政府内部绩效评估量化指标体系、提供行政效能数据信息、促进绩效评估常态化方面,可以提供可靠的技术支持,帮助政府绩效评估真正发挥导向约束、纠偏改进作用。

(二)有利于行政审批监控体系的完善。行政审批电子监察系统为纪检监察部门对公务员在行政审批、社会管理和公共服务中的行政行为进行监察提供了全新的电子手段。作为

行政审批电子监察系统的基本组成部分,视频监控设施会安

装在政府行政服务中心或政务大厅。监察人员可以 通过电

子监察室远程控制视频监控点的摄像镜头,270度调整监控角

度,并同步录音录像,保存一个月[3]。通过网络远程视频监

控,监察人员可以对行政审批办理窗口工作人员工作作风、工

作态度、工作效率、依法办事情况进行有效同步电子监督。同

时,行政审批电子监察系统为公民参与行政监察提供了崭新

的渠道。通过电子监察网站,公民只要输入审批申请回执编

号,就可以立即查询审批申请办理状态,并进行投诉。另外,

行政审批电子监察系统限制了行政自由裁量权的滥用。在行

政审批电子监察系统建设中,通过对行政审批事项的全面清

理和流程重组,政府部门规定并公开了每项行政审批咨询、受

理、承办、审核、批准、发证各环节处理时限、办理条件、审批标

准、办理程序。对于违规审批和审批超时,行政审批电子监察

系统都会自动发出短信预警和提示警告,实现了行政审批权

力网上运行,从而减少了人情审批、关系审批、随意审批。在

深圳市,政府充分利用行政审批电子监察系统的技术优势,防

范行政自由裁量权的滥用。市政府明确规定凡是不经网上公

开的审批事项一律不得网下审批,要求全市所有行政许可、非

行政许可和登记服务事项实行网上申报、网上受理、网上反

馈。同时,深圳市 要求各区、市直各单位设定电子政务标准

流程体系,制定行政权力行使标准流程,建立行政执法标准数

据库,重点将法定的自由裁量空间较大的权限根据具体情况,

结合环境、时间、地点、背景等因素,再分解为若干个不同档

次,纳入系统管理[4]。由此可见,行政审批电子监察系统在

一定程度上防止了自由裁量权的滥用,有利于行政审批监控

体系的完善,对依法行政将起到积极的促进作用。

(三)行政审批监管权力将逐渐出现三个转移,为行政审

批权力的科学配置和合理运行提供改革的契机。随着行政审

批电子监察系统建设和运行,行政审批监管权力将逐渐出现

三个转移。第一,从审批主管部门向监察部门的转移。在传

统的行政审批制度中,审批事项的主管部门既是行政审批的

许可者又是行政审批的监管者,形成了审批权力和监管权力

由一个部门行使的权力运行机制。纪检监察部门对行政审批

的监察权实质上仅仅是事后对违规行为的调查权和行政处罚

权。然而,由于行政审批电子监察系统的建立,纪检监察机关

的电子监察室通过设置在行政服务大厅的视频监控镜头和政

府各部门互联互通的行政审批网络平台,纪检监察人员获得

了对系统内各个部门每项行政审批咨询、受理、承办、审核、批

准、发证各环节直接进行监督的权力。与以往在知晓违规行

为之后再进行调查处理相比,纪检监察部门通过电子系统,在

审批受理之时就进行监察,在违规发生之时就进行警告,从而

获得了对行政审批事项更广泛的知情权,更有效力的调查权,

更直接的警告纠错权,拥有了对行政审批行为实质的管理权。

第二,从审批主管部门向行政服务中心转移。作为政府的一

站式服务机构,各地方政府建立的行政服务中心或政务大厅

在以前常常只是一个政府各部门服务窗口的简单、松散联合

机构。但是,随着地方政府要求所有行政审批事项都进入行

政服务中心办理,各部门已建网上业务办理系统与政府统一

的行政审批系统联通,未建的部门直接利用行政服务中心的

统一行政审批平台办理行政审批,以前仅仅是(下转37页)

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