我国开发区管理体制类型及其比较

我国开发区管理体制类型及其比较

□作者：杨玉杰

作者单位:聊城大学网络学院

制度建设2010年第9期字号：【大中小】

◆中图分类号：F127.9 文献标识码：A

内容摘要：本文解释了开发区管理体制的含义，分析了我国开发区管理体制的类型，即政府主导型、企业主导型和政企混合型，并探讨了三种管理体制的共性和区别。

关键词：开发区管理体制类型比较

开发区管理体制的含义

“在人类历史上，自从有了有组织的活动，就有了管理活动”，而在“有组织”的活动中，必然需要一定的活动规则以约束、规范成员的行为，体制也就应运而生，所以，“体制是社会游戏的规则，是人们创造的约束其行为规范的框架”。管理与体制的结合构成管理体制，它是指管理活动发展到一定阶段后，通过对管理经验总结归纳，并排除某些细节做出的理论抽象和制度建构的基本框架、特征的概括及其主要运行原则的总和。

具体到开发区来说，由于开发区建设离不开政府、开发区管委会、企业和一些社会中介服务机构，所以，从参与主体的角度界定，开发区管理体制就是指参与开发区建设的政府、开发区管委会、企业和各种中介服务机构等组织在领导体制、运行机制、组织机构、管理权限、法规制度等方面相互关系的总和。

我国开发区管理体制的类型

根据开发区管理体制的参与主体，尤其是政府和企业的参与程度，可以将其分为政府主导型管理体制、企业主导型管理体制和政企混合型管理体制三种类型。

（一）政府主导型管理体制

所谓政府主导型管理体制，就是由开发区所在地政府或政府的职能部门对开发区进行管理，强调政府在开发区管理过程中的重要作用。根据政府权力的强弱，又可以分为政府直管型管理体制和政府授权型管理体制。

1.政府直管型管理体制。政府直管型管理体制就是由开发区所在城市的政府全面、直接负责开发区的各项管理工作。虽然所在城市政府设置开发区管委会或开发区办公室，但其职责只是负责各部门之间的协调工作，组织有关部门处理开发区的重大问题，监督各部门的日常工作，审查监督建设规划的制订、实施及政策的执行情况，并不直接参与开发区的管理。开发区的各种管理仍由原行业或主管部门负责。

由于这种管理体制只是旧体制下管理模式向开发区的延伸，因此有利于城市政府的宏观调控，使开发区的发展格局与城市的整体经济发展保持一致。但正由于它基本上还是采用原来政府组织管理体制中的条块管理模式，开发区管委会的权力较少，不利于开发区的创

新和试验，有悖于建立开发区体制创新的初衷。

2.政府授权型管理体制。政府授权型管理体制是由所在城市的人民政府授权组建专门的派出机构──开发区管委会，由开发区管委会自行设置各种行政管理部门，并享受所在城市的市级各管理部门权限。开发区管委会受所在城市人民政府委托，对新区的行政、经济等事务进行全面综合管理；在开发区内的城市规划、土地审批、建设项目审批、劳动人事、财政税务、工商行政、出国审批等方面享受市级管理权限，全面实施对开发区的管理。尽管管委会对区内事务行使市级管理权限，但在工作上要受原市政府各行业主管部门的指导。

这种管理体制与政府直管型管理体制相比，最大特点在于开发区管委会的权力不同。在政府直管型管理体制中由于开发区管委会由各部门主要负责人组成，因而具有很强的政府功能，但也因此事实上削弱了这一组织的功能，相应地各职能部门依然把持着对开发区的有效管理。而开发区管委会是市政府的派出机构，受政府的委托或授权从事开发区的建设与管理，拥有相对独立的地位和管理权限，有利于开发区的整体规划和发展；各职能部门避免了双层领导的局面，也避免了各部门之间的推诿扯皮，从而有助于办事效率和工作效率的提高。但由于开发区的相对独立地位，使原城市主管部门对其控制力相对减弱，开发区有可能脱离原城市的发展规划而独立发展。这一方面加重了因其只能依靠自身积累而起步建设的困难；另一方面也可能导致新区与原城市争夺资源、人才，导致新区扩张而旧城区衰落。

（二）企业主导型管理体制

企业主导型管理体制又称无管委会管理体制或公司型管理体制。这种管理体制主要是以企业作为开发区的发展者与管理者，通过设立独立的经济贸易开发总公司来具体规划和管理开发区。经济贸易开发总公司作为经济法人，其职能一是组织区内的经济活动，二是承担部分政府协调职能，如土地开发、项目招标、建设管理、企业管理、行业管理和规划管理等职能。由于开发总公司作为经济法人，不具备社会管理职能，所以开发区的各种社会性和行政事务仍由城区政府统一负责管理，其他管理事务还是由政府的相关职能部门来行使，开发总公司直接向所在地政府负责。

企业主导型管理体制的最大特点是开发区管委会由一个具有经济法人资格的实体担任。这一实体名义上有管理权，但实际上并不能行使完全的行政管理，仅在其中起一定的协调作用，其主要职能在于对一个区域进行开发和经济管理，开发区的行政管理、社会管理的职能则由原城区政府的相关职能部门行使。

这种管理体制因机构精简，有利于降低管理成本，提高工作效率，增加管理机构对市场信息的敏感度；有利于管理机构按照市场机制的要求，运用经济杠杆进行开发区的建设与管理，并承担相应责任，减轻政府的经济负担；有利于开发机构通过资本积累扩大经营规模及领域。但由于开发机构作为经济组织，缺乏必要的政府行政权力，从而影响管理能力的发挥；由于开发机构是一个企业，其目的在于追求利润最大化，它会利用各种手段达到这一目的，因此可能偏离开发区应有的定位和职能，使这种体制作用的发挥有一定局限。

（三）政企混合型管理体制

政企混合型管理体制是介于政府主导型和企业主导型之间的一种管理体制，也可以说是采用政府和企业相结合的方式来运作的一种管理体制。根据开发区管委会与发展总公司的关系，政企混合型管理体制又可以分为政企合一型与政企分离型两种具体的管理体制。

1.政企合一型管理体制。政企合一型管理体制就是在开发区管委会下设立一个发展总公司，管委会负责决策和其他服务性职能，发展总公司负责区内的基础设施建设。虽然发展总公司是经济实体，但管理上仍具有很强的行政性质。管委会和发展总公司在人员的配置上相互混合，管委会主任和发展总公司总经理通常是一人兼任。这种管理体制下，管委会的管理具有双重性，不但行使审批、规划和协调等职能，还负责资金的募集、开发建设等具体经营性事务，发展总公司很少有决策权。