深化部门预算改革难点及对策

深化部门预算改革难点及对策

[内容摘要]本文试图分析部门预算编制存在的问题，对进一步深化部门预算改革进行有益的探索。文中提出通过依靠政府力量统一认识、深化“收支两条线”管理、修订或完善预算法及其他相关法律法规、健全定额标准等改革措施来更好地编制部门预算，希望对深化部门预算改革有所帮助。

关键词：预算改革难点对策

近年来，各地通过推行部门预算取得了明显成效，部门预算正在向纵深拓展。但也存在一些共性问题，越来越制约预算编制质量和效率的提高。为此，笔者针对存在的问题，提出以下建议。

一、目前部门预算管理的难点

（一）预算内外资金未完全统筹分配。部门预算编制以来，虽然依据综合预算原则，采取预算内外资金捆绑使用办法，但还很不彻底。财政在安排部门的年度预算时，对预算内外资金如何有机结合考虑较少，也缺乏有效手段，仍实行按一定比例调控后，由收缴部门使用的做法。导致有预算外收入的单位和无收入的单位支出水平高低不一、苦乐不均。预算外资金预算支出的编制较粗，财政管理也相对粗放。在预算外资金的收支管理中，还有些部门存在“我收的钱由我支配”的观念，使部门在编制预算外资金支出预算时，不完全以部门的事业发展为依据，而主要是依据取得预算外资金收入规模。因此，预算外资金未能实现真正的收支

脱钩管理。

（二）项目支出管理比较困难。预算管理的实质是支出管理，支出管理的核心是项目支出管理。项目支出管理的难度主要表现在：项目支出的预算项目繁多，数额庞大、项目可行性研究时间紧，如何保证其科学性难度大；项目支出成为各部门利益关注焦点，因为项目支出的弹性和伸缩性，为部门提供了一个与财政讨价还价的余地；项目支出的编制要求具有前瞻性，我国长期以来预算编制只是在既定的收支之间安排资金，缺乏科学的分析预测工作，没有很好地将预算编制与经济预测结合起来。另外，编制下年的预算时，政府的工作部署和经济社会发展目标尚未出台，难以充分体现政府的施政方针。

（三）财力的增长赶不上法定支出的增长。我国在农业、科技、教育、社会保障、计划生育等方面，均有法定支出的行政规章要求或类似于法定支出的效力。法定支出要求该项目支出增幅高于财政支出的平均增长幅度；一些法定支出更是要求该项目支出占总支出的比重每年要提高几个百分点。如果遵循了各项法定支出和政策性约束的规定，年初预算就会出现赤字，违背《预算法》。如果维护《预算法》规定的收支平衡，就可能违背部门法规。法定支出还影响预算措施的落实。财政部门推行零基预算，需要重新审查原定的支出项目。但是，法定支出的部门普遍不愿意接受零基预算的制约，即使按政策将不合理的预算项目削减后，仍然要保持其总支出的增长，使零基预算成为一种形式。

（四）预算批复前部门无预算可执行。我国的预算年度采用历年制，但地方预算草案要待3月份及以后举行的人代会审批后才能正式作为法律依据，此段支出无预算可执行，这就为随意支出提供了机会，不仅助长了各级、各部门“先斩后奏”的支出行为，更在很大程度上削弱了年度预算作为法律性文件的权威性。

（五）支出标准与预算定额体系有待完善。目前，虽然已普遍制定出一些公用支出项目的定额标准，但不能细化到具体项目。定额标准的确定，基本上是在以前标准的基础上考虑增支因素适当提高，尚未建立科学、规范、合理的支出标准和预算定额体系。实际执行中造成不同性质、不同需求单位执行同一定额标准时，有的能够满足，有的相差甚远，造成挤占专项资金用于维持机关正常运转的情况，影响到部门预算编制的科学性、规范性。

（六）政府机关工作人员审核全部预算的做法已无法满足预算审核工作的需要。随着预算编制的不断细化，不少政府机关工作人员在从事预算审核时都感到，在对差旅费、会议费等一般性费用开支的审核得心应手；但在审核如软件开发维护费等专业性、技术性较强的费用开支方面住住力不从心，难以核定所需实际支出额。

二、深化部门预算改革的对策

（一）依靠政府加大改革力度，统一部门认识。预算制度改革关系全局，意义重大，领导是否支持、支持力度大小是改革成败的关键。因此，财政部门应积极争取政府的支持，紧紧依靠政府的力量，推进部门预算编制改革，从分钱、收钱和要钱等繁杂事务中解脱出来，提供准确的基础数据，切实搞好项目考察论证和筛选、确定，按照轻重缓急原则将有限的资金优先安排到最急需的项目，把预算编细、编实、编准。

（二）依据预算编制原则，大力深化“收支两条线”管理改革。加快将政府行政部门的行政事业性收费和其他预算外收入全部纳入预算管理的步伐，其支出由财政按该部门履行政府职能的实际需要核定。行政事业性收费等预算外收入未纳入预算管理的部门，对其预算内外资金不仅要统管，而且要做到统筹，即按照统

一的标准，根据部门履行职责需要核定部门预算，做到收支脱钩管理。同时，在收入预算编制方面，运用“标准收入测算法”，即根据历史资料分析测算出各项收入的参考标准，并充分考虑相关因素对收入预算的影响，来准确、合理地核定收入预算。

（三）大力加强项目支出的管理。首先，政府各部门先制定有关的事业计划或项目规划，建立项目的审核和论证机制，设立部门项目库，对适用的支出项目实行绩效预算，加强可行性报告和绩效考证报告对安排项目支出预算的作用。在此基础上，做好3-5年中长期项目备选规划，然后择优列入年度预算，实行项目滚动管理，实现项目资金的统筹安排。在项目实施过程中，对各个项目预算执行情况定期进行客观的效益评估和综合考核，并把结果与下年度预算挂钩，达不到即定绩效目标的部门采取必要的制裁措施，让有限的资金发挥更好的效益。

（四）修改完善相应的法律法规，适应新形势下发展的需要。修改完善相关的法律法规，尽量避免法律之间的打架，使预算编制和执行有所依据，而不是无所适应。应强化预算收支平衡的法律地位，在适当的机会下废除现行的法定支出项目肢解和固化预算分配职能的法律、法规条文。

（五）建议修改《预算法》，将我国的预算年度由目前的历年制改为跨年制。即从每年的7月1日至次年的6月31日。这样，各部门工作计划已定，预算编制做到心中有数。各级政府在新的预算年度一开始也能执行正式的预算，从而真正树立预算的权威性和严肃性，强化预算的法制约束力。在《预算法》修改之前，可以考虑由各级人大常委会提前审查预算草案，财政部门先按经人大常委会通过的预算草案，即临时预算执行，等到正式预算生效后，再按批准的预算执行。同时，在预算、确定、批复后，将不再随意调整和零星追加。预算执行中对部门要