试析美国钢铁保障措施案

试析美国钢铁保障措施案

２００２年３月5日，美国总统布什宣布了进口钢铁201保障措施调查案最终救济方案，对板坯、板材、长材等进口的主要钢铁品种实施为期3年的关税配额限制或加征高达30％的关税。这一措施涉及欧盟以及日本、韩国、中国、俄罗斯等国钢铁产品的对美出口，在国际社会引起了强烈反应，各主要供应国纷纷指责美国的做法违反了WTO 的相关规定。

美国采取该保障措施究竟在哪些方面违反了WTO的规定？如果美国的确违反了，那么其原因究竟是什么呢？该案件下一步会走向何方？我国作为该措施的涉及方，该如何面对这入世之后的“第一战”呢？下文将以三个部分，逐一对上述问题做出分析，以求能对问题的解决提出有益的建议。

一、美方措施分析

在美国采取保障措施之后，各国纷纷通过世贸组织提出书面申请，要求与美国就该问题进行磋商，我国也于３月２６日提出申请，要求依据GA TT１９９４第２２条和《关于争端解决规则与程序的谅解》（DSU）第４条以及《保障措施协议》（SGA）第１２条第３款同美国进行磋商。该申请书中同时列举了我国所认为的美国的措施与WTO规定的不符之处，其主要涉及《保障措施协议》第２条第１款和第２款、第３条第１款和第２款、第４条第１款和第２款、第５条第１款和第２款、第７条第１款、第８条第１款、第９条第１款、第１２条，以及GA TT１９９４第１条第１款、第２条、第１０条第３款、第１９条第１款和第２款。韩国、日本、瑞士、新西兰、挪威等国在申请书中所列举的内容与此基本相同。

在美国国内，各方对此事件也是反应不一，有人对该措施表示欢迎，认为这会对美国国内经济起到促进作用，尤其可以使美国钢铁产业的结构性调整得到充分的时间和市场，促使美国的钢铁产业尽早复苏。有的专家对此措施提出质疑，认为国际贸易委员会（ITC）在采取该措施时的确有违反世贸组织相关规定之嫌。他们所提出的许多看法与我国申请书中所列举的一些观点不谋而合。下文将首先就其中的几个观点结合我国及相关国家在申请书中所列部分内容予以简单的介绍和评析：

１、美国国际贸易委员会在进行调查时所选取的五年调查时间段问题存在争议

国际贸易委员会在本次调查中将１９９６至２００１年这５年作为调查的时间段，以此来确定进口急剧增长并对国内相关产业造成严重损害。这一做法受到了各方的普遍质疑，原因是这一做法与阿根廷鞋类产品保障措施案中阿根廷的做法极为类似，而当时这一做法被上诉机构否决了（注１）。

在鞋类案中，阿根廷对其调查所采用的时间段使用了两端比较法，即主要比较１９９１年与１９９５年的鞋类总进口数量和１９９１年与１９９５年的总进口价值量，这种做法可能会忽略了考察期间的下降趋势。而调查数据也明确的显示，虽然在调查的前期进口持续增加，但在调查期间的后期，即自１９９４年开始进口持续稳定下降，存在明显的下降趋势。这一情况后来成为争端解决中欧盟对阿根廷认为的存在进口增长结论的重要反驳。也正是由于这一事实，上诉机构否决了阿根廷的这一做法。

由此可知，这种两端比较法的确存在很大问题，因为起点和终点的选择将直接影响比较的结果，有时因起始点的选择不同可以得到完全相反的结论。所以争端解决机构认定，在审查进口变化情况时，要分析调查期间，特别是近期内进口发展、变化的趋势，整体趋势必须包括近期进口的情况，而只有当整体趋势是增长的，并且这种增长是足够近期的、足够急剧的、增幅是足够大的时候，才可能得出进口增长的结论。

而国际贸易委员会在选取了１９９６至２００１这５年作为调查的时间段之后，收集了大量的数据，经过对数据分析后，该委员会得出结论，认为美国钢铁进口数量急剧增长，并对国内相关产业造成严重损害。但该委员会也承认美国的钢铁进口在１９９６年至２０００年之间有绝对的增长的同时，根据临时数据显示，２０００年到２００１年钢铁进口是下降的趋势，由此可知美国采取了类似阿根廷的两端比较法。也许美国国内有人认为以这样一个过长的时间段来判定进口增长的评估是有失偏颇的。因为过长的时间段将使证明进口急剧增加变得极为困难。但根据上文所谈到的阿根廷鞋类产品进口保障措施案件，我们还是可以发现这种说法只是一种托辞，因为上诉机构的报告中已经确认近期内进口发展变化的趋势在整体趋势中占有很重要的地位，只有这种地位在调查中通过数据被充分肯定，同时其他所有条件被满足时才可做出相关认定。所以，美国选取这样一个时段作为调查时段并不能理所应当的得出进口急剧增长并对国内相关产业造成了严重的损害或严重损害的威胁这一结论。

根据《保障措施协议》第２条对“条件”的规定和第４条对“严重损害或严重损害威胁的确定”以及GATT１９９４第１９条中对于相关问题的规定，我们有理由认为，这种情况不能证明进口急剧增长并对国内相关产业造成了严重损害或严重损害的威胁，也就不能采取保障措施。所以，我国及其它国家认为美国的做法违背了上述条款是有一定的依据和道理的。

２、美国在调查时所采取的产品分类存在争议

美国国际贸易委员会在进行损害调查时将不同品种的钢材放在一起未加区分，例如冷轧钢和热轧钢。这个问题引起了各国的一致指责，即使在美国国内，对此也存在着激烈的争论。

有的专家提出，《保障措施协议》并未对调查当局强行规定应该如何划分产品种类，那么各国应该可以自行处理这个问题。因此可以认为该委员会采取了正确的分类方法。而有的专家认为在GA TT１９９４第１９条和WTO的《保障措施协议》中虽然没有明文规定应该如何划分产品分类，但其中还是蕴含着关于分类问题的一些原则，实践中仍然应该根据这些原则正确处理分类问题，不可盲目采取单边主义。

WTO的《保障措施协议》的第２条规定，只有当生产同类或直接竞争产品的国内产业在进口产品的增加时遭受严重损害或严重损害威胁时，才可实施保障措施。这一条规定强调了该国内产业必须是由“相似产品和直接竞争产品”所构成的。在欧盟与韩国奶制品保障措施案（注２）中这一规定有所体现，在该案件中，韩国认为其所进口的欧盟的脱脂奶粉制剂的增长给其国内产业造成了严重损害，而其国内产业不仅包括奶粉的生产厂家，还包括生产鲜牛奶的厂商。因为这两种产品在作为生产下游产品（如调味奶、酸奶和冰激凌）的原料时，与脱脂奶粉制剂互为竞争性产品。专家组对这一观点表示同意。由此我们可以发现产品分类的原则，即只有相似产品和直接竞争产品才可以被归入同一类进行损害调查，如果违反这一原则，那么得出的损害调查结果和相关结论可能会站不住脚。根据这一原则，我们可以发现上文中美国专家的前一种讲法存在问题，因为国际贸易委员会得出的热轧钢生产者受到进口急剧增长的损害的结论是建立在将所有钢材包括冷轧钢和热轧钢放在一起进行的损害调查的基础上的，而众所周知，冷轧钢属于下游产品，热轧钢和其不属于直接竞争产品。这样一个将非直接竞争品包括进来的调查所得出的结论未免缺乏说服力，同时也是对GA TT第１９条和《保障措施协议》中的一系列相关规定和原则的违背。

３、美国在实施保障措施的程序与WTO的规定不符

美国本次实施保障措施其所采用的程序与WTO的要求有所不符，这主要体现在如下方面：

１）美国所采取的调查程序与《保障措施协议》的规定不符

根据《保障措施协议》第３条，成员方在调查过程中，应该对所有利害关系方作出合理公告，以召开公开听证会或其他适当方式使进出口商和其他利害关系方可以提出证