论行政立法行为的监督

论行政立法行为的监督作者：佚名摘要：行政立法所产生的大量行政法规、规章对调整社会生活、经济关系的各个方面起到了不可替代的作用。

但由于行政管理涉及的管理对象极其广泛，对公民、社会组织的利益影响很为密切。

因此，加强对行政立法监督，不仅是一个国家维护其法制统一、保障其法律体系和谐的需要，也是保护其公民、社会组织的民主权益，保证社会民主的需要。

因此，行政立法监督对现代法制国家法律体系的完善、立法科学的推进具有重要的现实意义。

本文对行政立法的概念予以了界定并阐述了其主要的特征。

介绍了我国主要通过国家权力机关、行政系统内部、行政救济途径等方式进行行政立法监督的行政立法监督体制的现状。

对该行政立法监督体制所存在的问题予以了分析。

就如何完善我国的行政立法监督体制提出几点对策。

关键词：行政立法、监督体制、完善正文：一、行政立法的概念及其特征（一）行政立法的概念对行政立法概念的界定，在学术界有不同的理解，主要的观点有两种。

一种观点认为，行政立法是制定有关行政管理性质的行政法律规范的立法活动，也就是国家权力机关、行政机关制定并发布行政法律规范的立法活动。

这种对行政立法概念的界定，是相对于刑事立法、民事立法而言的，是对行政立法的一种广义的解释。

另一种观点认为，行政立法是指特定的国家行政机关依宪法和法律所规定的权限和程序，制定、颁布行政法规、行政规章等具有法律效力的规范性文件的行为，也就是行政机关立法。

根据宪法、组织法、立法法的相关规定，这种行政立法行为有：国务院制定行政法规的活动；国务院的各部、委员会、中国人民银行、审计署、具有行政管理职能的直属机构，省、自治区、直辖市人民政府以及省、自治区人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府制定行政规章、部门规章的活动。

这种行政立法的概念的界定可以说是一种对行政立法的狭义的解释。

综观上述两种对行政立法概念的不同解释，我们可以知道，前一种解释是从内容上来界定行政立法，也就是只要制定内容为行政性质的法律文件的立法活动即为行政立法。

而后一种解释是从行政立法的主体来强调的，也就是只有行政机关的立法行为才是行政立法。

而这类的行政机关必须是宪法和法律所规定的享有制定行政法规、行政规章权力的行政机关。

本文将以后一种对行政立法的概念为基础，对我国的行政立法及其立法监督予以分析和探讨。

因此，行政立法的概念可以界定为：特定的行政机关依照宪法和法律所规定的权限和程序，制定和发布行政法规和行政规章的行为。

（二）行政立法的特征1．行政立法的主体是特定的，即是依法享有制定行政法规、行政规章的权力的行政机关“除了法律以外，在一国的法律体系中还存在着大量的法规、规章，这些法规、规章的制定主体也必须具有正当性，即必须获得法律的授权。

没有获得法律授权的机关、组织不能制定法律规范，否则不具有正当性。

”(注1)由此可见，并不是所有行政机关制定规范性文件的活动都是行政立法。

只有法律明确授予立法权的行政机关才能成为行政立法的主体。

按照我国宪法、组织法、立法法的相关规定，在我国,行政立法主体有：国务院；国务院所属的部、行、署、委及具有行政职能的直属机构：省、直辖市、自治区和较大市的人民政府。

上述行政立法主体可以依据法定的职权、程序制定行政法规、行政规章。

而没有行政立法权的行政机关制定规范性文件的活动则不属于行政立法。

2．行政立法是一种抽象的行政行为行政行为有多种分类方法。

以行政行为的对象是否特定为标准来划分，可以把行政行为划分为抽象行政行为和具体的行政行为。

所谓抽象行政行为，是指以不特定的人或者事物为管理对象，制定具有普遍约束力的规范文件的行为，如制定行政法规、行政规章的行为，也就是行政立法行为。

行政立法是特定的行政机关制定行政法规、行政规章的行政行为。

这种行政行为的结果是产生了具有普遍约束力的行政规范性文件，而这些行政规范性文件并不是针对某个具体的人或具体的事，而是普遍适用于社会的生活、经济关系的各个方面。

所以说，相对具体的行政行为而言，行政立法是一种抽象的行政行为。

3.行政立法是一种从属性的立法行政立法是一种从属性的立法。

首先，这是因为行政立法的主体，也就是特定的行政机关，相对于国家权力机关而言，是处于从属地位的。

按照我国宪法所确立的体制，行政机关是国家权力机关的执行机关。

也就是说，国务院、地方各级人民政府分别是全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的执行机关，并受权力机关的监督，对权力机关负责。

第二，我国的法律体系中，宪法是根本大法，权力机关制定的法律具有仅次于宪法的法律效力，而行政机关所制定的行政法规、规章，都不能于宪法、法律相抵触，要从属于宪法、法律。

所以，无论从行政立法的制定主体的地位，还是就其法律效力而言，行政立法是一种从属性的立法。

4．行政立法具有很强的针对性、适应性行政立法，一般都是针对对社会、经济生活中的一般事务而进行行政管理的需要而进行的立法。

其效力对行政管理范围内的人、事务具有普遍的约束力，对同一类人和事物也可反复适用。

所以说，行政立法具有很强的针对性、适应性。

5．行政立法具有多样性、灵活性行政管理事务具有广泛性、多样性，涉及到社会经济生活的方方面面。

因此，行政立法所制定的行政规范性文件也应具有多样性，以适合不同类型行政管理的需要。

还由于被管理对象处于不断变化发展之中，因此行政立法也应该具有灵活性，不断完善修改行政法规、规章，以适应社会发展、行政管理发展的需要。

二、行政立法监督的必要性行政立法对于广大社会成员是具有普遍的约束力和强制力的。

行政立法制定的行政法规、规章的适用，也一定会涉及到社会成员的基本利益。

但是，行政主体和行政管理的相对方往往是处于不对等的地位，行政主体处于优势地位，而行政管理的相对方处于弱势地位。

若行政立法违法或者不适当，也就是违反立法合法性、合理性的原则，这种行政立法的后果是将对行政管理相对方的权益造成广泛严重的损害。

因此，对行政立法的监督就显得具有十分重要的现实意义。

对行政立法监督的必要性主要体现在以下几个方面：（一）行政立法监督是维护我国法制统一、保障法律体系和谐的需要我国宪法明文规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严；一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。

”《立法法》也规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。

”上述规定对维护我国的法制统一、保障法律体系的和谐提出了整体的要求。

“法的统一性，是指不同层次的法律规范在效力上的等级有序。

法的协调性，是指同一层次的不同法律规范之间，以及同一法律规范不同条文之间的协调。

”(注2)我国行政立法顺应时代的发展，解决了一些以往同立法原则相违背的弊端和问题。

但是，在行政法规的广泛运用、实践之中，也产生了不少新的问题。

“在实际生活中，下位法和上位法相抵触、不具有正当性但依然发生法律效力的法律规范不在少数。

这些法律规范因为能对公民的权利义务产生影响，因而既侵犯了公民的权利，又破坏了国家法制的统一。

”(注3)因此，必须对行政立法进行切实有效的监督，消除行政立法冲突的现象，这是保障社会主义法制的统一、法律体系和谐的需要。

（二）行政立法监督是保障民主，维护公民、组织权益的需要我国《立法法》第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。

”上述条文的规定，说明立法的民主性原则已经成为法定的原则。

而通过行政立法监督，能让所有的社会成员参与到行政立法的活动中，直接体现立法的民主性原则。

因为，社会团体、企事业组织、公民是行政立法外部监督的主要组成部分。

若不对行政立法予以必要的监督，造成行政立法的违法和不合理，从根本上会损害社会公民、组织的合法权益。

因为行政立法的不合法或者不适当，会使得行政管理相对人也就是公民、组织无所适从。

尤其在其合法权益受到侵害时，找不到准确的法律依据，不能得到行政立法的保护。

其次，它使得有关行政机关执行与适用行政法规、规章时也没有合法的依据。

要么就是直接适用了上述行政法规，从而对公民、组织的利益造成了损害。

因此，对行政立法进行切实有效的监督，也是维护公民、组织合法权益的需要。

（三）保障行政立法科学的需要行政立法过程包括规划、起草、征求意见、审查、通过、发布、备案等步骤。

但是由于行政立法主体的繁多、立法人员的素质不等等因素，致使不遵循立法程序，所立之法质量不高、不规范等现象很普遍。

通过行政立法监督对行政立法活动的整个过程予以监督，从而预防了不科学因素的干扰，对行政立法监督中发现的问题及时采取补救措施，改进行政立法中的错误，评价总结行政立法的经验。

从而保障了行政立法的科学性，使得行政立法技术提高，立法内容合法、合理，立法程序规范有序。

三、我国行政立法的监督体制及其存在的问题（一）我国行政立法的监督体制1．权力机关（全国、地方人大及常委会）对行政立法的监督我国宪法第58条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”。

这些规定表示只有宪法明确授权的机关才可以进行立法。

除了法律以外，数量庞大的行政法规、规章的制定主体也必须获得宪法、法律的授权。

因此，由授权立法的国家权力机关（全国、地方人大及常委会）对行政立法进行监督是我国最主要的行政立法监督方式。

我国宪法规定：“作为国家最高权力机关的全国人大及其常委会，不仅可以审查撤销人大自身的规范性文件，还可以审查撤销国家行政机关的规范性文件；地方人大及其常委会作为地方国家权力机关，不仅可以审查撤销下一级人大及其常委会的决议，也可以审查撤销同级人民政府的规章、决定和命令。

人大对一切法律、法规和规章的制定都有监督权，对一切国家行政机关的行政规范性文件也都可施行监督。

”我国权力机关的监督手段形式多样，既有普通的监督手段如备案，也有特殊的带有专门性的行政立法监督方式如改变或撤销；既有事前的监督程序如授权行政立法的批准，也有事后的监督形式如审查。

这些形式多样的行政立法监督方式，有力的保证了我国权力机关行政立法监督目的的实现。

2．行政系统内部对行政立法的监督我国《宪法》规定：国务院有权改变或者撤销各部、委发布的不适当的命令、指示、规章。

也有权改变、撤销地方各行政机关不适当的决定、命令。

《法规、规章备案条例》也规定：部门规章、地方政府规章应在公布之日起三十日内，报国务院备案审查，审查的内容包括是否超越权限、是否违反上位法的规定、规定是否适当、是否违背法定程序、不同规章之间对同一事项的规定不一致是否应该改变或者撤销一方或者双方的规定。

《立法法》也有规定：部门规章、地方政府规章报国务院备案，较大市的人民政府制定的规章应当报省、自治区人民政府备案。

上述规定明确的体现了在我国行政系统内部的层级行政立法监督制度，也就是国务院对其所属的部委及地方各级行政机关行政立法所形成的各类规范性文件具有备案审查权，当发现有违宪、违法、不合理、不适当的情形时，有权予以改变、撤销。