内阁制与总统制之比较

内阁制与总统制之比较

2012-11-13 10:34来源：《中国民治主义》许小年

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宪政国家的根本问题之一，就是执行人民公意的机关，即行政机关，和表明人民公意的机关，即立法机关，它们之间的和谐。解决这个重要问题是宪政国家能否成功的关键。国家不但要表明人民的公意，尤其要使人民公意付诸实现，行政和立法，二者缺一不可。立法机关把人民的公意予以立法，但自己不能执行，必须有行政机关的同意和合作。反之，行政机关要依法执行公众意愿，没有立法机关的同意和合作，也将无所作为。当然，专制政体可以除外，它无须立法机关的同意与合作，可以独断专行。立法和行政这两个机关之间必须和衷共济，这是宪政国家的最基本问题。

从中华民国最新历史看，立法和行政这两机关之间的冲突，先出现于袁世凯代表的行政和国民党占据优势的立法两院之中，后出现于袁世凯的追随者，或称北洋派，和国民党占据优势和控制的两院之中。这种冲突实在是中国团体政治的莫大痛苦之一，有待中国的国务活动家来解决。1913年和1917年旧国会两次被解散，原因都在于立法和行政两机关不能调和冲突。而1917年旧国会被解散后，中国就陷于内战之中。

为了合理解决立法和行政两机关之间的争斗，国民党主张内阁制，而北洋派则更倾向于主张总统制。但袁世凯去世、南京临时约法恢复生效后，因有任命总理的规定，北洋派也不得不接受内阁制。

让我们从历史上看内阁制和总统制的争执点，以理性和科学态度来研究每一种制度的特点、优点和缺点，所需的前提条件，然后再谈哪种制度适于中国国情。

一、内阁制

现代国家的政治经验为了解决行政和立法机关相互关系这一根本问题，使之能够协调合作，衍化出好几种典型制度，如：苏维埃人民委员会制(The Soviet Council of People’s Commissars)，瑞士的执行委员制(The Executive Council System of Switzerland)，内阁制(The Cabinet System)和总统制(The Presidential System)。

最近出现的苏俄制是一种全新的政治制度。这是一种金字塔形的组织，由地方苏维埃一级一级地向上，直到全俄代表会议(All Russian Congress，或最高苏维埃)。它代表所有的选民、享有最终权力。全俄代表会议组织中央执行委员会，委员人数在二百以内，是立法及管理或监督机关。全国中央执行委员会受全国代表会议支配，全权处理国家一切事务;但为了行政执行便利起见，又组织一个全国的人民委员会(Council of People’s Commissars)，相等于各部总长组成之内阁(ministry)。这是政治制度发展史中的一种新的创造或变种，其优劣如何，尚待时间和历史证明，这里把注意力转向更确定并历经试验之政治制度。因为，只有这些经验才是引导我们前进的明灯。

瑞士的执行委员制度组成如下：一个不大的政务委员会(Administrative Council)，由立法机关选出，任期颇短;一个立法机关，内分两院，不能被解散，通过创议权(initiative)和复决权(referendum)实行民众立法。联邦委员会(Federal Council)由国民议会(National Assembly)选举产生，管理政府事务，受国民议会管辖。人民监视国民议会和行政机关，必要时可以通过公决予以否决。

瑞士制的优点是权力集中，行政机关稳定，人民能有效地管理。但这种政治制度只适于瑞士这种国情特殊的国家，即瑞士国家很小，人民有悠久的政治经验，国家也相对比较安全，没有外来侵略，也少有内部党争。瑞士制度对中国来说显然是不适当的。因为中国幅员广大，人民又高度缺乏政治经验，外有列强虎视眈眈，内有派系纷争激烈，加之中国数千年寡头政体的历史传统所遗留下来的责任不明、效率不高以及烦琐的多重行政等弊端，使得瑞士制度不适宜中国。

内阁制通常由一国元首、国务总理及其内阁组织而成。元首或由选举产生，或为世袭，但都只是名誉上的领袖，也不对立法机关负责。总理和内阁通常由控制立法机关的一个党或数党组成，是政府的实际行政机关，对国会负责。至于国家元首称为总统或君主，则取决于该国背景，但都是名誉首领而不拥有真正的行政权;内阁总理才拥有真正的行政职权，才是负责的政府领袖。内阁及其总理的任期，以获得下院大多数的信任和支持为原则。内阁如果受不信任案投票或政府政策受到拒绝，即失去了大多数支持，内阁惟有辞职让贤，另行改组;否则就解散国会，诉诸选民，另行选举。如果新选出的议员支持内阁，内阁就继续工作;否则就必须请辞。

内阁制之所以形成，一般都是因为立法机关需要管辖预算，副署行政机关的法令和同意阁员的任命。立法机关有了管辖预算的权力，就能拒绝批准收益或拨款，直至某些不满意的情况得到更正。在英国的宪政史上，这种做法的应用是很有效的。或者是驱除某些不受欢迎的阁员，直到指派了较为满意的

阁员为止。内阁制要求行政首长的法令须有内阁大臣副署，内阁任命也必须获得立法机关同意，立法机关可以拒绝对不满意阁员的任命，起源于是否对副署负责的问题，或弹劾那些立法机关不能接受的阁员使其离职，或用质问、谴责或拒绝的措施来表示反对他们。

英国内阁有解散议会之权，故近来内阁多愿解散议会，谋求另一次选举，不肯轻易地辞职。对议员而言，议会解散之后，如果仍想担任议员，不仅竞选花费巨大，还有落选丧失议会席位的可能，后果堪忧。所以议员多愿顺从内阁，不愿轻率地在选民面前比试力量，一决高下。

法国的情况则不同。法国内阁如不得上院的同意，就无权解散国会。所以自 1877年解散国会以来，以后就再没有解散过国会。法国的内阁既然被剥夺了解散国会的权力，当多数议员撤回对内阁的支持时，内阁的惟一出路就是请辞，而无法诉诸于选民。故在法国的国家机关中，立法机关的力量常强于行政机关。内阁官员为了保持自己的地位，常不得不向议员献媚，以求得大多数议员的支持。

从英、法两国的实践不难看出，内阁有解散议会的权力时，内阁就有领导能力;没有这一权力时，内阁就只得屈从，并且，与议会多数比较，力量相对较弱。为了取得内阁制最好的结果，保持其行政领导的创议精神，解散权力是重要的，应用它常可产生政府更好的情况。更进一步可以注意到，没有解散议会的权力，行政仅对立法机关负责，有冲突时，行政领导又不能求助于选民，以符合宪法的方式在选民前证明自己。但是，如果内阁有了解散议会的权力，行政就不仅是直接向立法机关负责，而最终还向选民负责，选民有裁判谁是谁非的最终权力。还应注意的是，内阁解散议会的权力有助于保存立法机关大多数的团结，这是支持和稳定行政机关不可缺少的。议员畏惧行政机关的解散权，必尽全力以大多数来支持行政机关，这样，可防止党派偏见或解体。

最好地运转内阁制，应当在立法机关里，或更能代表民众的一院里，有两大政党。而且，只能是两大政党，一党支持行政机关，另一党则处于反对地位。这样才能使政府基础稳固，即使内阁倒塌，反对派没有任何不确定性，即可继承获得权力。如果有两个党以上的多个政党，就会因党派的分离和联合，使内阁经常发生变动，造成政府不稳定、政策不连续。英国历来就只有两大政党，所以英国国内的变化一直取决于二党地位的变化，政府相当稳定，政策也就能顺利贯彻。但是，法国则不同，立法院中有两个以上的政党，党派间时常分分合合，以致法国内阁不能像英国那样稳定;相反，频繁地在短时间内改变，造成政策的间歇性和曲折性，影响正常发展。最近，英国两党制逐渐消失，第三党开始出现，破坏了内阁的稳定性;例如，工党(Labor)和爱尔兰独立党(Irish Nationalists)。有两个以上的党存在，其内阁常常建立在混合制或党派联合支持之上，一般来说，要容许其他党派成员加入内阁，组成混杂内阁。这种内阁是由两个或更多不同党派的联合而形成的，因此不稳固，寿命也必然短促。所以说，有两个并且只有两大政党存在，是内阁制成功运作的前提。

内阁制好处很多，也很大，可能由于它的优点以及对英国的效仿，内阁制在欧洲很流行。首先，内阁制使得在行政和立法两机关之间有冲突时，易于迅速调整。换言之，就是能以最敏捷和最便利的方法使立法和行政两机关趋于和谐一致，这远胜于总统制。当这两机关有冲突时，或是行政必须请辞，为那些与立法机关关系更协调的人成为阁员让路;或者，如果行政机关有权解散议会的话，就解散议会。在后一种情况下，如果新议会大多数人支持行政机关，则内阁仍可存在，不然，就请辞。任一种情况，是请辞或是解散均将形成一个新政府，使行政机关和立法机关保持协调。

第二，内阁制比总统制更能奉承民意。当民意改变时，内阁也改变。由于内阁依赖于立法机关的大多数，而立法机关的大多数又依靠民意，换一种说法，当民意改变时，立法机构即改变，当立法机关改变时，内阁就改变。所以内阁制是一种能灵敏反映民意并按民意自我调节的制度。

第三，内阁制具有使立法、行政两机关人员联合的功能。内阁的阁员大都是立法中的领袖，无须像总统制那样，人为地把这两机关划分得很明确。两机关的关系既密切又能合作，因此就无须像总统制那样，把行政机关的权力规定得十分清楚明确，以免越权。内阁制中，立法机关的大多数人认为内阁是他们的领袖，阁员们自然会秉承议会大多数的意旨办事，尽力使其实现，因此也就不大在意行政机关的轻微越权。此外，立法和行政两机关既然气味相投，属于同一政党，行政机关也不需要暂停否决权(power of the suspensive veto)以保护自己，由于议会大多数是由内阁领导的，因而不会通过任何不利于行政机关的提案。在极端的情况下，如果给行政机关解散议会的权力，行政机关将寻求解散议会;如果不是，内阁则请辞，因为通过任何行政不能接受或是对行政不利的措施，就等于对内阁不信任。也无须像总统制那样需要立法机关使用弹劾权，因为通过采用拒绝行政机关的措施，或通过不信任案投票，或质问、公开谴责来表示对行政机关的不同意或愤怒即可。可见，很明显，预料到这两机关会有冲突发生，在总统制里给予的一切防御和攻击手段，在内阁制里没那样必要，也不会常使用。只有解散议会的权力不在此限，正如我们所见，这个权力对内阁制健康运作来说是不可缺少的。

第四，内阁制有易于调解冲突的优点。内阁制能灵敏地响应民意变化，立法和行政两机关的人员工作融洽，因此内阁制更多是建立在迅速开展工作上，考虑安全性则在其次。行政机关既得到立法机关大多数议员的支持与合作，其纲领或政策肯定能完全实现，没有任何摩擦和阻碍，不像总统制的行政机关常遇到类似问题。同样，议会大多数的意志和愿望也因行政机关的人员为自己所选择，他们的愿望和希望自然能较容易和迅速地达到，若有阻碍，则可将行政机关易人，否则可在议会被解散后，诉诸于选民公判。更有甚者，责权都集中于内阁，由于口才和其他素质，经过自然选择，有能力的领导可以兴起，因此行政继承相对容易和快速，有阁员在立法机构中也可以解释和为行政辩护，并能与立法大多数及反对派密切接触，都足以使内阁成为一部决策敏捷、行动充满活力的发动机。

另一方面，内阁制也有许多严重缺点。第一，根据预先设想，内阁制须借政党制来联络和协调行政和立法关系，所以政党经常在议会里进行激烈竞争。反对党不仅极力攻击，而且只要一个党失败了，会立刻起来驱逐得胜党，“就像血球和微生物在血管里争斗，永不休止”，把无限的精力、宝贵的时光