土地资本化
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2014-6-21 12
云南大理市喜州镇文阁村段玖彪家 段玖彪在大理市开出租车12年， 夫妻俩在城里租有一居一室； 老家文阁村离大理市40分钟车程 老家有宅基地400平方米，建筑 面积700平米； 父母亲带段玖彪7岁儿子住； 想把儿子接到大理上学 大理市2007年6月拍卖土地最贵的达 375万元/亩。
• 改革开放早期，香港人觉得很奇怪：大陆有那么多地，怎么会 没有钱（资本）？中国领导人也觉得很奇怪：地是地，钱是钱， 有地怎么就等于有钱（资本）？
• 城市化加速下的土地配置、收入分配与制度安排
土地资本化
• 城市化需要大量基础设施投资，如何筹措资本？ • “土地资本化”：把部分土地的未来收益贴现
• 公司上市 • 土地上市
中国经验2：确立国有土地可转让的体制 开启土地资本化，为城市化筹资
• 在原体制下：法律严禁土地出租、转让与买卖； 国有土地一律靠行政划拨配置 • 对外开放与外资进入，引发新矛盾 • 1987年，中国坚持国有土地的所有权不得出让与 买卖，但允许国有土地在一定年期内依法转让使 用权
– 受到农村改革的启发 – 借鉴香港的土地批租制
2、灾后重建中的“联建”
• 灾损农户以部分宅基地一定年期的 使用权，交换建房投资 • 需求早就存在，但过去政策禁止 • “联建”政策的出台
– 地震后第天出台的地方文件 – 自愿协商，三方合同 – 集体组织外成员必须先完成出地农 户的房屋重建和验收， – 然后获“集体建设土地使用权 证”(40年期）和建设许可
新的矛盾：土地资源配置
• 按一般逻辑，城市化进程会大大提高土地的集约 化利用程度，因为随着城市的发展，农民人数减 少和农村空间收缩，城市空间的密度增加，农村 的耕地或绿地资源也增加 • 可惜，中国至今还是一个“例外”
• 在城市化面积的扩张程度，超过人口城镇化率的提升程度；出 现很多低密度的工业区和城镇 • 农村建设用地不但没有随着移向城市人口的增加而减少，反而 也加速扩大；
– （1）期望的规模外征地净收益； – （2）拿出一部分购买C； – （3）期望的C收益，动员“星星对月亮”，并覆盖建 新、拆旧、复垦、审核等一系列挂钩成本
• 城市化的土地级差收益分布，“挂钩”半径
2014-6-21 24
成都邛崃羊安镇仁和村新社区： 第1步，规划和分类村民协议 第2步，市财政投资建新社区 第3步，拆迁老房、搬入新小区 （或搬入新镇、或进城放弃 宅基地领取现金补贴） 第4步，垦复原宅基地（每亩0.5万元） 第5步，农地招商 第6步，节约的建设用地指标（共 500亩）归成都市
– 1.5-2.5万元/亩；年均整理3.4万公顷，
• 村庄整理(“挂钩”)
– 2006-08年：15个挂钩项目区，申请周转指标6980亩，其中城镇 建新区使用5331亩；平均合15万元/亩
• 统规自建、统规统建
– 类似村庄整理，15万元/亩
建新区
2014-6-21
20
建新区
“星星对月亮”
2014-6-21 21
• 由此，开启中国大陆的土地资本化之路
II、 农地转用 I、 农地的集体所有 农户长期经营与转让 （林地、滩涂、水、矿） III、 城市国有土地 批租制
土地制度的三个环节
现行“农地转用”体制
• 农地转用通道1：农民和农村自用的建设用地
• 以集体成员权分配宅基地 • 在村庄权力结构下，分配农村经营性建设用地 • 房、地分家，农民房屋可以买卖，但宅基地和农村建 设用地却不允许合法转让 • 政府干预与介入（授权省政府决定“合法的农村人均 宅基地面积”）
• 问题是，“依法流转”之法在哪里？“流转”、“挂 钩”的确切含义？采用何种具体的形式？与实行多年 征地制的关系？ • 在局部地区探索解决全局难题的改革实验
成都的探索
• 成都实践的主题：还权赋能、城乡统筹
– 全国城乡差距全面扩大，成都却略有缩小，如何办到？
– 城市化、工业化等的积聚和集中，土地市值因用途变动急剧上涨 变动过程由谁参与？增值收益如何分配？ – 不仅简单改变收入增量的再分配，更涉及土地制度的变革 – 村组、农户以多种形式参与进土地使用权的流转 – 农民分享土地的增值收益
– 靠近高土地租值的城郊农村，自发参与对农地 转用收益权的争夺，冲击现存体制和政策，也 大大加重政府的行政与执法成本
• 土地问题成为城乡社会矛盾的一个焦点
两难抉择
• 加快城市化进程，与有效利用土地和空间 资源、公正分配土地收益，存在矛盾
• 为当前的税收、利润、租金和就业增长，不 惜大幅度减少耕地？还是为“保18亿耕地红 线”，抑制、牺牲土地的更高收益？ • 为抓住工业化城市化加快发展的历史机遇， 不惜强力冲过“利益失调的危险地带”？还 是为缓和潜在的冲突，不得已减速、叫停城 市化工业化？
• 土地资本化的要件
• • • • • 土地产权界定清楚，合法转让得到保障； 需求：拥有土地未来收益的权利，但需要现金资本； 供给：对未来土地收益有较高预期、拥有当期现金支付能力； 双方对同一土地空间的未来收益，有不同的（主观）估值； 合法交易制度，较低的交易费用
• 土地资本化，可为工业开发和城市建设筹措巨额 资本，推进城市化
新的矛盾：土地收益分配
• 政府征地 + 城市土地的拍卖批租，大幅度提升 土地收益，也带来城乡收入差距拉大的新问题
– 农民增收遇到体制性障碍，内需基础薄弱，经 济增长过于依赖外向和投资
• 被征土地按“原用途的20-30倍之价补偿”，不足以 补偿农民财产权、甚至不足以维持原生活水平； • 农民增收（产品、打工、分享土地增值）后劲乏力； 过早就依赖财政对农业的补贴； • 在农民之间能不能公平分享现有的征地补偿，取决 于村庄的政治现状；
• 能不能找到协调、兼顾复杂利益矛盾的现 实途径，是我国土地制度进一步变革的中 心难题
征地制度改革的萌芽
• 2003年城乡统筹方针的提出 • 2004年国务院下发“关于深化改革严格土地管理的决 定”（28号文件），其中第10条指出，
– “在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体 所有建设用地使用权可以依法流转”。 – “鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设 用地减少相挂钩”。
• 实际执行（1997—2004）
– 城镇、工矿用地净增 – 农村居民点净增 158 万公顷 9.88万公顷 +167.88万公顷
在城镇地价节节上涨的 同时，农村大量建设用 地没有得到有效利用
• 2004年：城镇人口人均占有城镇工矿用地为129.4平方 米：农村人口人均占有农村居民点用地为 219.7平方米 （村镇建设用地的规划上限150平方米/人） • 农村居民点布局松散，空心村现象突出，村庄内部布局 杂乱。 • 与2000年相比，2004年的城镇人口人均占用城镇工矿用 地和农村人口人均占用农村居民点用地的水平都略有提 高，后者的绝对量更是增加了10.8平方米。
2014-6-21
22
“远程挂钩”
（跨村、跨乡镇、跨县…..)
城乡建设用地增减挂钩
拆旧地块
c c
建新地块 规划建新区
农ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
中心城区 现状城镇用地及允许建设区
村
c
拆
旧
限制建设区
c
区
c
c
“挂钩”的经济机制(2)
• C 落到哪里？——落到高地价城镇的“尚未被征用 的非建设用地”上；
• 怎样落？在征地制度框架内，还是政府征用，只 不过可在年度征地规模外，“超规模”征用，并 由此产生一个“扩大征地的净收益”。 • 利益分配流程：
上讲小结
• 中国城市化状态
– 自16世纪以后，中国的城市化就落后于西欧与日本 – “工业化领先、城市化滞后”及其体质原因 – 2008年，中国城镇化率43%，全球平均50%；2010年 中国城镇化率49.26% – 特大城市与大城市圈的比例低
• 积聚的经济逻辑
– 积聚的收益与成本 – 什么妨碍了积聚与集中？
• 茶坪村案例
– 第一户联建：出让100m2宅基地换取 238m2(建)清水房，折算合160万元/ 亩40年得使用权 – 全村10户联建成功，101户有联建意 向，外来总投资超过1亿元人民币
3、集体土地招、拍、挂:锦江区
• • • • • 首批经由公开招、拍、挂转让使用权的集体建设用地 首批20余亩，另有2000余亩随后，涉及农户4500余户 先确权：承包地到户，建设用地到组 招拍挂收入 股份公司 农民(股东) 出让收益不如预期，但仍达到80万元/亩（2009年初），130万元/亩 （2009年7月） • 关键：农民直接成为交易中相对主动、平等的出让方
• 北京大学国家发展研究院综合课题组的工作
– 成都土地制度改革实地调查（2009年1-7月） – 《还权赋能： 奠定长期发展的可靠基础——成都土地制度改革 实践调查报告》，约200页，计25万字
– 第II、III期的研究
1、土地整治与增减挂钩
• “指标换资金”，利用他处的土地级差收益 • 在征地制度内增加弹性，加大对农村农民的返还 • 土地整理：价量齐动
中国经验1：在集体公有制下重新界 定农地产权，解决吃饭问题
• 全盘公有制是社会主义改造的结果，成就与矛盾 • 农地改革的路径
– 大饥荒与自留地 – 包产到户之“产”，开始是产量，后来就是土地的使用权和经营权
• 从产出流量的合约，发展成资产利用权利界定的合约
– 从使用权、收益权到转让权
• 把农地所有权与其使用、收益和转让，分开来处理，在维系土 地集体所有权的同时，明确农户长期拥有农地的各项产权； • 2002年《农地法》：农户长期依法承包，而“集体”成为一个 农地的发包方 • 方法是渐进：在中央改革方针的指引下，以地方的改革探索启 动，经由地方试验、地方政策、地方法规，最后形成全国性的 法律和制度
10年全国耕地总量减少1.24亿亩，“18亿 亩红线”因此而来
19.51 亿亩 耕地
18.27 亿亩 耕地
1996年
2006年
城镇扩大、农村也扩大
• 土地规划纲要（1997—2010）
– 规划增加：城镇用地 独立工矿用地 133.47万公顷 53.33万公顷 186.80万公顷 – 规划减少：农村居民点 189.80万公顷 – 三项用地，规划总量减少 - 3 万公顷
• 迁徙自由、创业择业自由、产品交易自由 • 管理积聚的能力 • 观念与理念
引言
• “有土斯有财”——土地在农业文明中的地位 • 工商活动导致“密度”的显著提高,不同密度的土 地（空间位置）带来不同的净收入流，所以其价 值迥然不同
– “密度”（density)（参阅《2009世界发展报告》）
• 高密度空间需要巨量的基础实施投资，也提供了 筹措资本的新机会
“挂钩”的经济机制(1)
• “建新区”（A）的土地占用面积，小于“拆旧区” （B）的土地占用面积（“月亮”面积小于“星星” 面积之和） • 经过复垦，产生出一块“新增耕地面积”（C）
• A-B=C
• 由于这块C原先是农村建设用地，现在经过复垦成 为新增耕地，等于“减少”了农村建设用地； • 按照挂钩政策，城镇就可以增加一块与C相同面积 的建设用地，因为城乡建设用地总面积并没有增加， 只不过C从地价低的农村，“飞”到了地价较高的 城镇。
（二）征地是唯一合法通道
– “国家为了公益……可征用土地”，但没有为“非公益利用土 地”转用农地，提供合法空间
（三）法定征地补偿
– 以“土地原用途的年收入”为补偿基准； – 法定最高补偿倍数与土地的收益年限； – 1999年前，没有清楚的法定最低补偿
（四）征地过程的土地租值竞争
– – – – 给农民的征地补偿与批租给城市用地方之间的巨大差价； 批租价与划拨之间的差价； 土地的产权租值转为“管制土地行政权力的租值”； 执法成本与违法收益
» 1997-2004：全国城镇、工矿用地净增158万公顷，农村居民 点净增9.88万公顷（城进乡进）
• 城乡建设用地“双扩张”，夹击耕地，使“18亿耕地”成为非 要中央政府严加保护的对象
» 2004年：城镇人口人均占有城镇工矿用地为129.4平方米：农 村人口人均占有农村居民点用地为219.7平方米（村镇建设用 地的规划上限150平方米/人）
• 农地转用通道2：政府征用农民集体土地，转为 城市建设用地
• • • • 永久地把农民的集体土地转变为国有土地 强制征用，而非自愿交易 政府对“集体”，而非对农户 由政府规划、决定补偿准则和水平并执行
关键的制度细节
（一）“全部城市土地皆国有”的宪法准则
– 1982年宪法第一次宣布 – 与1975、1978年宪法的对比
云南大理市喜州镇文阁村段玖彪家 段玖彪在大理市开出租车12年， 夫妻俩在城里租有一居一室； 老家文阁村离大理市40分钟车程 老家有宅基地400平方米，建筑 面积700平米； 父母亲带段玖彪7岁儿子住； 想把儿子接到大理上学 大理市2007年6月拍卖土地最贵的达 375万元/亩。
• 改革开放早期，香港人觉得很奇怪：大陆有那么多地，怎么会 没有钱（资本）？中国领导人也觉得很奇怪：地是地，钱是钱， 有地怎么就等于有钱（资本）？
• 城市化加速下的土地配置、收入分配与制度安排
土地资本化
• 城市化需要大量基础设施投资，如何筹措资本？ • “土地资本化”：把部分土地的未来收益贴现
• 公司上市 • 土地上市
中国经验2：确立国有土地可转让的体制 开启土地资本化，为城市化筹资
• 在原体制下：法律严禁土地出租、转让与买卖； 国有土地一律靠行政划拨配置 • 对外开放与外资进入，引发新矛盾 • 1987年，中国坚持国有土地的所有权不得出让与 买卖，但允许国有土地在一定年期内依法转让使 用权
– 受到农村改革的启发 – 借鉴香港的土地批租制
2、灾后重建中的“联建”
• 灾损农户以部分宅基地一定年期的 使用权，交换建房投资 • 需求早就存在，但过去政策禁止 • “联建”政策的出台
– 地震后第天出台的地方文件 – 自愿协商，三方合同 – 集体组织外成员必须先完成出地农 户的房屋重建和验收， – 然后获“集体建设土地使用权 证”(40年期）和建设许可
新的矛盾：土地资源配置
• 按一般逻辑，城市化进程会大大提高土地的集约 化利用程度，因为随着城市的发展，农民人数减 少和农村空间收缩，城市空间的密度增加，农村 的耕地或绿地资源也增加 • 可惜，中国至今还是一个“例外”
• 在城市化面积的扩张程度，超过人口城镇化率的提升程度；出 现很多低密度的工业区和城镇 • 农村建设用地不但没有随着移向城市人口的增加而减少，反而 也加速扩大；
– （1）期望的规模外征地净收益； – （2）拿出一部分购买C； – （3）期望的C收益，动员“星星对月亮”，并覆盖建 新、拆旧、复垦、审核等一系列挂钩成本
• 城市化的土地级差收益分布，“挂钩”半径
2014-6-21 24
成都邛崃羊安镇仁和村新社区： 第1步，规划和分类村民协议 第2步，市财政投资建新社区 第3步，拆迁老房、搬入新小区 （或搬入新镇、或进城放弃 宅基地领取现金补贴） 第4步，垦复原宅基地（每亩0.5万元） 第5步，农地招商 第6步，节约的建设用地指标（共 500亩）归成都市
– 1.5-2.5万元/亩；年均整理3.4万公顷，
• 村庄整理(“挂钩”)
– 2006-08年：15个挂钩项目区，申请周转指标6980亩，其中城镇 建新区使用5331亩；平均合15万元/亩
• 统规自建、统规统建
– 类似村庄整理，15万元/亩
建新区
2014-6-21
20
建新区
“星星对月亮”
2014-6-21 21
• 由此，开启中国大陆的土地资本化之路
II、 农地转用 I、 农地的集体所有 农户长期经营与转让 （林地、滩涂、水、矿） III、 城市国有土地 批租制
土地制度的三个环节
现行“农地转用”体制
• 农地转用通道1：农民和农村自用的建设用地
• 以集体成员权分配宅基地 • 在村庄权力结构下，分配农村经营性建设用地 • 房、地分家，农民房屋可以买卖，但宅基地和农村建 设用地却不允许合法转让 • 政府干预与介入（授权省政府决定“合法的农村人均 宅基地面积”）
• 问题是，“依法流转”之法在哪里？“流转”、“挂 钩”的确切含义？采用何种具体的形式？与实行多年 征地制的关系？ • 在局部地区探索解决全局难题的改革实验
成都的探索
• 成都实践的主题：还权赋能、城乡统筹
– 全国城乡差距全面扩大，成都却略有缩小，如何办到？
– 城市化、工业化等的积聚和集中，土地市值因用途变动急剧上涨 变动过程由谁参与？增值收益如何分配？ – 不仅简单改变收入增量的再分配，更涉及土地制度的变革 – 村组、农户以多种形式参与进土地使用权的流转 – 农民分享土地的增值收益
– 靠近高土地租值的城郊农村，自发参与对农地 转用收益权的争夺，冲击现存体制和政策，也 大大加重政府的行政与执法成本
• 土地问题成为城乡社会矛盾的一个焦点
两难抉择
• 加快城市化进程，与有效利用土地和空间 资源、公正分配土地收益，存在矛盾
• 为当前的税收、利润、租金和就业增长，不 惜大幅度减少耕地？还是为“保18亿耕地红 线”，抑制、牺牲土地的更高收益？ • 为抓住工业化城市化加快发展的历史机遇， 不惜强力冲过“利益失调的危险地带”？还 是为缓和潜在的冲突，不得已减速、叫停城 市化工业化？
• 土地资本化的要件
• • • • • 土地产权界定清楚，合法转让得到保障； 需求：拥有土地未来收益的权利，但需要现金资本； 供给：对未来土地收益有较高预期、拥有当期现金支付能力； 双方对同一土地空间的未来收益，有不同的（主观）估值； 合法交易制度，较低的交易费用
• 土地资本化，可为工业开发和城市建设筹措巨额 资本，推进城市化
新的矛盾：土地收益分配
• 政府征地 + 城市土地的拍卖批租，大幅度提升 土地收益，也带来城乡收入差距拉大的新问题
– 农民增收遇到体制性障碍，内需基础薄弱，经 济增长过于依赖外向和投资
• 被征土地按“原用途的20-30倍之价补偿”，不足以 补偿农民财产权、甚至不足以维持原生活水平； • 农民增收（产品、打工、分享土地增值）后劲乏力； 过早就依赖财政对农业的补贴； • 在农民之间能不能公平分享现有的征地补偿，取决 于村庄的政治现状；
• 能不能找到协调、兼顾复杂利益矛盾的现 实途径，是我国土地制度进一步变革的中 心难题
征地制度改革的萌芽
• 2003年城乡统筹方针的提出 • 2004年国务院下发“关于深化改革严格土地管理的决 定”（28号文件），其中第10条指出，
– “在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体 所有建设用地使用权可以依法流转”。 – “鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设 用地减少相挂钩”。
• 实际执行（1997—2004）
– 城镇、工矿用地净增 – 农村居民点净增 158 万公顷 9.88万公顷 +167.88万公顷
在城镇地价节节上涨的 同时，农村大量建设用 地没有得到有效利用
• 2004年：城镇人口人均占有城镇工矿用地为129.4平方 米：农村人口人均占有农村居民点用地为 219.7平方米 （村镇建设用地的规划上限150平方米/人） • 农村居民点布局松散，空心村现象突出，村庄内部布局 杂乱。 • 与2000年相比，2004年的城镇人口人均占用城镇工矿用 地和农村人口人均占用农村居民点用地的水平都略有提 高，后者的绝对量更是增加了10.8平方米。
2014-6-21
22
“远程挂钩”
（跨村、跨乡镇、跨县…..)
城乡建设用地增减挂钩
拆旧地块
c c
建新地块 规划建新区
农ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
中心城区 现状城镇用地及允许建设区
村
c
拆
旧
限制建设区
c
区
c
c
“挂钩”的经济机制(2)
• C 落到哪里？——落到高地价城镇的“尚未被征用 的非建设用地”上；
• 怎样落？在征地制度框架内，还是政府征用，只 不过可在年度征地规模外，“超规模”征用，并 由此产生一个“扩大征地的净收益”。 • 利益分配流程：
上讲小结
• 中国城市化状态
– 自16世纪以后，中国的城市化就落后于西欧与日本 – “工业化领先、城市化滞后”及其体质原因 – 2008年，中国城镇化率43%，全球平均50%；2010年 中国城镇化率49.26% – 特大城市与大城市圈的比例低
• 积聚的经济逻辑
– 积聚的收益与成本 – 什么妨碍了积聚与集中？
• 茶坪村案例
– 第一户联建：出让100m2宅基地换取 238m2(建)清水房，折算合160万元/ 亩40年得使用权 – 全村10户联建成功，101户有联建意 向，外来总投资超过1亿元人民币
3、集体土地招、拍、挂:锦江区
• • • • • 首批经由公开招、拍、挂转让使用权的集体建设用地 首批20余亩，另有2000余亩随后，涉及农户4500余户 先确权：承包地到户，建设用地到组 招拍挂收入 股份公司 农民(股东) 出让收益不如预期，但仍达到80万元/亩（2009年初），130万元/亩 （2009年7月） • 关键：农民直接成为交易中相对主动、平等的出让方
• 北京大学国家发展研究院综合课题组的工作
– 成都土地制度改革实地调查（2009年1-7月） – 《还权赋能： 奠定长期发展的可靠基础——成都土地制度改革 实践调查报告》，约200页，计25万字
– 第II、III期的研究
1、土地整治与增减挂钩
• “指标换资金”，利用他处的土地级差收益 • 在征地制度内增加弹性，加大对农村农民的返还 • 土地整理：价量齐动
中国经验1：在集体公有制下重新界 定农地产权，解决吃饭问题
• 全盘公有制是社会主义改造的结果，成就与矛盾 • 农地改革的路径
– 大饥荒与自留地 – 包产到户之“产”，开始是产量，后来就是土地的使用权和经营权
• 从产出流量的合约，发展成资产利用权利界定的合约
– 从使用权、收益权到转让权
• 把农地所有权与其使用、收益和转让，分开来处理，在维系土 地集体所有权的同时，明确农户长期拥有农地的各项产权； • 2002年《农地法》：农户长期依法承包，而“集体”成为一个 农地的发包方 • 方法是渐进：在中央改革方针的指引下，以地方的改革探索启 动，经由地方试验、地方政策、地方法规，最后形成全国性的 法律和制度
10年全国耕地总量减少1.24亿亩，“18亿 亩红线”因此而来
19.51 亿亩 耕地
18.27 亿亩 耕地
1996年
2006年
城镇扩大、农村也扩大
• 土地规划纲要（1997—2010）
– 规划增加：城镇用地 独立工矿用地 133.47万公顷 53.33万公顷 186.80万公顷 – 规划减少：农村居民点 189.80万公顷 – 三项用地，规划总量减少 - 3 万公顷
• 迁徙自由、创业择业自由、产品交易自由 • 管理积聚的能力 • 观念与理念
引言
• “有土斯有财”——土地在农业文明中的地位 • 工商活动导致“密度”的显著提高,不同密度的土 地（空间位置）带来不同的净收入流，所以其价 值迥然不同
– “密度”（density)（参阅《2009世界发展报告》）
• 高密度空间需要巨量的基础实施投资，也提供了 筹措资本的新机会
“挂钩”的经济机制(1)
• “建新区”（A）的土地占用面积，小于“拆旧区” （B）的土地占用面积（“月亮”面积小于“星星” 面积之和） • 经过复垦，产生出一块“新增耕地面积”（C）
• A-B=C
• 由于这块C原先是农村建设用地，现在经过复垦成 为新增耕地，等于“减少”了农村建设用地； • 按照挂钩政策，城镇就可以增加一块与C相同面积 的建设用地，因为城乡建设用地总面积并没有增加， 只不过C从地价低的农村，“飞”到了地价较高的 城镇。
（二）征地是唯一合法通道
– “国家为了公益……可征用土地”，但没有为“非公益利用土 地”转用农地，提供合法空间
（三）法定征地补偿
– 以“土地原用途的年收入”为补偿基准； – 法定最高补偿倍数与土地的收益年限； – 1999年前，没有清楚的法定最低补偿
（四）征地过程的土地租值竞争
– – – – 给农民的征地补偿与批租给城市用地方之间的巨大差价； 批租价与划拨之间的差价； 土地的产权租值转为“管制土地行政权力的租值”； 执法成本与违法收益
» 1997-2004：全国城镇、工矿用地净增158万公顷，农村居民 点净增9.88万公顷（城进乡进）
• 城乡建设用地“双扩张”，夹击耕地，使“18亿耕地”成为非 要中央政府严加保护的对象
» 2004年：城镇人口人均占有城镇工矿用地为129.4平方米：农 村人口人均占有农村居民点用地为219.7平方米（村镇建设用 地的规划上限150平方米/人）
• 农地转用通道2：政府征用农民集体土地，转为 城市建设用地
• • • • 永久地把农民的集体土地转变为国有土地 强制征用，而非自愿交易 政府对“集体”，而非对农户 由政府规划、决定补偿准则和水平并执行
关键的制度细节
（一）“全部城市土地皆国有”的宪法准则
– 1982年宪法第一次宣布 – 与1975、1978年宪法的对比