民间资本如何参与土地整治

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工作研究

河南省信阳市国土资源局 陈 沉

目前开展的土地整治项目，主要由政府投资实施，今后需要民间资本的广泛参与。2010年5月国务院出台《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》提出：“鼓励民间资本参与土地整治”，“积极引导民间资本通过招标投标形式参与土地整理、复垦等工程建设”，这为民间资本参与土地整治明确了政策指向。那么，民间资本应如何参与土地整治？

工作要求

民间资本指的是掌握在民营企业以及股份制企业中属于私人股份和其他形式的私人资本的统称。国土资源部门应该为民间资本参与土地整治营造良好环境，提供高效服务，同时加强监管。

营造良好的环境。改革行政审批制度，简化环节、缩短时限，进一步推动管理内容、标准和程序的公开化、规范化，提高办事效率，切实保护民间投资的合法权益，培育和维护平等竞争的投资环境。

提供高效服务。为民间资本参与土地整治项目提供信息咨询、提供资料、协调有关部门办理手续、推介优势项目等。

先行试点，逐步推开。民间资本参与土地整治政策上目前只有一些原则性规定，缺少具体的可操作性的细则及成熟的经验，因此，要先行试点，在不断探索总结的基础上，稳步推进。

加强对土地整治工程的监管。民间资本具有逐利性，因此要实行合同化管理，加强对项目实施的监督检查与验收，促使投资人按规定或约定进行施工。政府有终极控制权，对不按要求实施土地整治的，应责令其限期改正，造成土地破坏的，应终止其参与行为，并追究法律责任。

多种形式扶持企业参与土地整治。制定激励政策，对民间资本参与土地整治的，可减免税费，适当放宽贷款担保和抵押条件，提供政策性低息贷款、财政补贴等。对成效大、引导作用明显的工程项目，政府可以采取以奖代补的形式，让投资人获得更多的回报。

基本原则

民间资本参与土地整治应遵循以下原则：符合规划，因地制宜。项目的确定要符合土地

利用总体规划、土地整治规划、村镇总体规划，并与水利规划衔接。地方在实施民间资本参与土地整治时，要统筹安排，先易后难，分步实施，整体推进与重点突破相结合。

维护群众利益。尊重群众意愿，维护集体和农户合法权益。通过实施项目，改善农民生产生活条件，促进适度规模经营和农村集体经济发展，给农民带来实实在在的实惠与利益，防止增加农民负担。

依法依规。项目选址布局时要按照国土资源听证程序组织听证、论证，涉及农用地和建设用地调整、互换以及农民补偿安置的，要实行公示，充分吸收当地农民和社会各界意见，严禁违背农民意愿大拆大建。

节约集约用地。引导调整农村用地结构，优化农村建设用地布局，依据有关建设标准加强农村居民安置点公共服务设施和基础设施建设，推进土地节约集约利用。

运作程序

项目选定。县级国土部门从当地实际出发，在

民间资本如何参与土地整治

42 中国土地·2011年第2期

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符合土地利用总体规划、土地整治规划条件下，按照保护和改善生态环境、促进土地资源可持续利用的要求，科学确定项目。编制项目可行性研究报告和规划设计方案，明确土地数量、拟作用途、利用结构、布局和相应配套设施，达到经济、社会和生态效益相统一。

项目立项。市级国土部门根据项目申报材料，组织同级财政、水利、农业等部门，对项目选址进行现场核实，完成设计评审，确定项目，下达立项批复。

确定项目投资人。土地整治项目批准后，县级国土部门遵循依法、公开、公平、公正的原则，通过招投标方式确定投资人。国土部门与投资方签订协议，明确双方责任义务。投资方交纳信用保证金，保证金将视项目进度逐步归还。

明确项目预算及工程方案。投资方根据立项批复和规划设计，编制项目资金预算、实施方案和工程施工设计，报原批准项目立项的国土部门备案。

项目实施。投资方按批准的项目设计和时间要求实施工程，严格执行项目监理等相关管理制度。项目工程实施要严格执行已经批准的项目设计与预算，原则上不得变更。涉及项目建设内容调整的，投资人必须上报立项部门批准。

项目验收。对投资人按照项目合同书要求完成土地整治任务，工程建设项目达到合同书规定的技术、经济指标，账册记载准确、完整，按规定对工程进行核算并达到账账相符、账物相符，文件资料齐全、符合归档要求的，予以验收。对不合格项目要求限期整改，再行验收。如果仍不合格，县级国土部门有权终止合同。

项目备案。按照土地整治项目统一备案的要求，国土部门将项目相关内容纳入项目信息报备系统进行动态备案。

财务管理要求

投资人依照专项资金管理规定，开设专户，单独建账，单独核算，落实管理责任制。

项目投资额度按当地项目建设实际测算，但投资标准不得超过规定的预算标准，项目预

算的工程量清单按照有关规定编制并经审查后

执行。

项目验收前，项目承担单位应组织完成工程结

算、资金决算和审计。投资人必须提供各种真实、

有效和完整的账册凭据。项目竣工结算以政府审计

结果为准。

收益分配形式

非产权途径。对有明确土地使用权的项目区，

土地整治收益来源于两部分：一是农地新增生产能

力收益，即通过增加面积、提高地力、配套水利设

施便于机械耕作等获得的收益；二是指标有偿使用

收益，包括节余建设用地指标（指扣除补偿建新部

分和留足农村未来发展用地空间后的节余）和新增

耕地指标（扣除项目区占用耕地后的节余）。节余

建设用地指标收益是指指标有偿使用或建设用地出

让获取的收益，新增耕地指标收益指有偿用于占补

平衡获得的收益。

利益分配依照以下两种途径：一是农用地新增

生产能力收益、预留农村未来发展用地空间收益分

配给项目区集体经济组织和农民；二是县级政府对

可以有偿使用指标进行评估，充分考虑投资人的投

资和政府项目运作投资，给投资人合理回报。投资

人的投资收益比例略高于银行利息，具体比例由县

级国土部门、财政部门同投资人商定，报市项目批

准单位备案后执行。

产权途径。《土地管理法》第四十条规定：

“开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从

事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级

以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或

者个人长期使用。”据此，政府可让渡一定年限

的产权给投资人使用，投资人在经营土地的过程

中获得收益。

对仅以资金投入，不参与具体项目实施的参与

方式，所投资金打入政府财政专户，依照新增建设

用地有偿使用费的相关规定管理，由国土部门负责

落实项目实施，项目实施后投资收益参照以上收益

分配方式执行。

（责任编辑 李倩）

CHINA LAND /2011 No·243