完善两法衔接工作机制的思路完善

完善"两法衔接工作"机制的思路完善
随着“两法衔接”机制的不断实践，行政执法与刑事司法相衔接的工作机制显现出还不够完善，还没有形成打击经济犯罪合力等等问题。现实中有案不移、有案难移、以罚代刑的现象仍然时有发生，这种情况，既放纵了犯罪，破坏了社会主义市场经济秩序，又侵犯了国家的刑罚权，造成执法与司法的不统一。
一、“两法衔接”机制的内容和存在的主要不足
“两法衔接”机制包括三个方面的制度架构：一是案件移送架构，指行政执法机关向公安机关和检察机关移送涉嫌犯罪案件的衔接；二是立案监督架构，指检察机关对公安机关接受行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的立案监督；三是责任追究架构，指检察机关和政府监察部门的法律纪检监督与责任追究联系机制。这三部分架构既相互独立又紧密联系，共同构成“两法衔接”机制体系，“两法衔接”机制是一项系统工程，实践中存在着不少问题，现阶段全国许多行政执法部门还没有和司法机关建立工作联系制度。即使一些已经与公安、检察机关建立了行政执法与刑事司法衔接工作机制的行政执法单位日常运行多数是形同虚设，需要加大力度，使其真正发挥作用。实践在具体运行方面报送材料、移送线索、检察建议等实质性内容的执行与否主要还是取决于公安、检察机关与行政执法部门之间的协调力度。最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部联合出台的《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》（2004年3月）是原则性很强的文件，缺乏实际执行的刚性。行政执法与刑事司法衔接过程中冲突与问题的存在，直接影响到国家打击刑事犯罪的效果，甚至影响到司法公正。
具体来说包括以下几个问题：
（一）案件信息渠道不畅。其主要表现在有的行政执法机关对个别构成犯罪的案件不备案，传递的行政执法机关案件信息过于笼统，导致刑事司法机关对行政执法机关发案、立案、破案情况不掌握，特别是对行政处罚的重特大案件数量不掌握，无法筛选和确定有价值的线索；
（二）行政执法部门对相关规范掌握不足。有的行政执法部门对移送刑事犯罪案件的规范没有学习，理解不深透，导致移送刑事犯罪案件不及时、不主动，导致公安机关、检察机关在获取案件信息、固定证据工作相对滞后，给犯罪分子留下了可乘之机；
（三）权力运行的封闭运行。行政执法行为的封闭运行，容易在行政执法过程中形成部分“利益共同体”，形成腐败，影响相关案件信息的移送。

二、“两法衔接”机制存在问题与原因
第一，“两法衔接”机制法律法规不健全，影响了“两法衔接”机制的运作效果。目前我国关于“两法衔接”机制的框架主要单一行政法规、部级规章等法规性文件组成，法律位阶较低，约束力不强，缺乏可操作性。
第二、责任追究机制不完善，致使监督缺少强制力，造成行政执法机关重视不足，难以取得实效。
第三、行政执法与刑事司法存在着证据上不衔接问题。刑诉法对证据有严格的主体规定，行政机关作为行政处罚的主体收集的证据能否直接作为刑事司法的证据，缺乏法律依据，刑事司法机关往往不予采信，需重新收集，这就增加了工作强度，且有些行政机关执法人员证据意识不强，未能及时采取合法有效方式固定收集证据，导致有些证据无法再收集。　
第四、“以罚代刑”的思想及地方保护、部门利益的驱动。出于对本单位的利益的考虑，行政执法机关在执法过程中将查处的涉嫌犯罪的案件进行罚款等行政处罚方式处理，而不移送司法机关启动刑事诉讼程序，依法追究刑事责任。　
三、“两法衔接”机制的制度性构想
（一）建立畅通的信息交流机制
行政执法与刑事司法相衔接的各种程序机制能够保持畅通的信息交流，一方面在行政执法过程中，行政执法部门应当将相关执法情况及时向公安、检察和相关行政执法部门通报；另一方面公安机关、检察机关也要与各行政执法机关建立充分的情况信息通报制度，即公安机关要定期向行政执法机关通报移送案件的受理、立案、查处情况；检察机关要定期向行政执法机关通报立案监督、批捕、起诉有关行政犯罪案件方面的情况等。行政执法机关与刑事司法机关之间除了要建立情况信息通报制度外，还必须建立数据平台、技术资源等方面紧密的信息共享机制，逐步实现各行政执法机关信息管理系统与公安机关、人民检察院的信息联网共享，做到信息共享、密切合作。
（二）建立健全联席会议机制
行政执法机关、公安机关与人民检察院定期召开联席会议，针对行政执法与刑事司法衔接过程中遇到的矛盾和问题进行研讨和交流，对于加强相互之间的工作联系与协调配合，切实解决涉嫌犯罪案件移送存在的突出问题，使行政执法和刑事司法有效衔接，促进执法资源的合理利用，提高工作效率，都具有十分重要的作用。行政执法机关和刑事司法机关定期召开不同层次的联席会议，沟通情况，统一认识，共同研究行政执法和刑事司法中遇到的新问题、新情况，并形成集体合力，协调解决疑难问题，这不但

有利于行政执法机关与刑事司法机关针对抽象的问题作出相关的规定，而且也可以更加便利于两者对具体行为的恰当解决。但是，联席会议要真正发挥实效，关键是靠制度作保证。一般来讲，联席会议应当由处于衔接机制结构中心的人民检察院负责组织和主持，由行政执法机关、公安机关和人民检察院各单位主要负责人参加，采取主题明确的定期举行方式，以建立长效的“一体化”工作机制。
　（三）倡导检察机关提前介入制度
在建立行政执法和刑事司法相衔接工作机制过程中，为了充分发挥检察机关对案件定性、证据把握的优势，对于行政执法机关查处可能涉嫌犯罪的案件，检察机关认为有必要时可以主动派员提前介入，以引导行政执法机关围绕案件的定性进行收集、固定和保全证据。提前介入权也是检察机关履行法律监督职能的一种重要手段。检察机关的检察权从涉嫌犯罪案件移送后向移送前拓展，从刑事诉讼环节向行政执法环节拓展，无疑可以增加对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督，也可以增大行政执法过程的透明度。同时，在行政机关查处相关的可能涉嫌犯罪的违法案件时，也可以主动邀请检察机关的工作人员参与行政执法工作，即进行联合执法，以实现对案件的正确定性，也能保证收集的证据的法律效力，大大提高案件的衔接效率。
（四）完善责任追究机制
对行政执法机关没有在法定时限内将法定的案件信息上传到信息平台的机关直接责任人和主管人，应当根据后果严重程度追究行政纪律责任乃至刑事责任。不移送涉嫌犯罪案件的责任追究机制，详细规定问责程序，使责任追究机制具有可操作性，将责任追究落到实处。