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关于制约我国绩效审计快速发展的原因分析

[论文关键词]绩效；发展；原因

[论文摘要]本文认为，制约我国政府绩效审计快速发展的原因包括内外两方面：外部原因如财预算的科学性、科学性、透明度和法制化还不够高，政府治理的理念还不够先进，绩效评价资料和技术缺乏等，内部原因如绩效审计的规定和准则规范缺乏，审计观念存在误差，审计机关资源知道不符合要求，审计机关内部组织分工不够合理等，还有人们认识上的原因，如对合规性审计与绩效审计关系认识上的偏差和对绩效审计评价标准认识上的偏差等。

尽管近年来我国政府审计机关大力开展绩效审计(效益审计)，取得了不俗的成绩，但是，总体来说，其发展依然是缓慢的。是什么原因令我国绩效审计难以开展，发展缓慢呢?对于这个问题，目前可谓仁者见仁、智者见智：

李金华(2005)认为：我国绩效审计发展缓慢的“主要原因是我们的审计机关成立比较晚，还有一个原因，就是开展效益审计需要建立在真实性、合法性审计的基础上。如果管理本身很乱，数字都不真实，那就没法开展效益审计。”

项俊波(2002)认为，“效益审计的内容和审计标准不清楚，审计程序和审计方法不具体”是使这项工作基本处于停滞状态的主要原因。

杨肃昌(2004)认为，我国“现行审计体制大大限制了审计监督与人大监督的深入结合，从而堵塞了绩效审计发展的最佳途径。”

王如燕、陈希晖(2006)认为，影响我国绩效审计发展的因素主要是：公民的意识弱，政府和非营利组织受托责任意识不强，审计人员的素质、结构和观念达不到绩效审计的要求，型的政府审计体制的局限性，“基数加增长”预算模式的软约束，非营利组织管理和绩效评估理论的落后，人大对政府监督的主动性缺失以及绩效审计的高风险。

杨锡春(2006)认为，我国开展绩效审计的困难和障碍主要是：对绩效审计的认识不到位，绩效审计的基础比较薄弱，绩效审计的法律制度建设滞后，统一的绩效审计评价标准难以确定，财政预算不规范，审计人才结构单一，现行审计体制的制约，传统财务审计工作量过大，审计机关履行绩效审计职责所需的经费得不到保证，理论研究没有形成可操作的绩效审计模式。

显然，审计署领导更多的是从自身方面找原因，而学者们则更多的是从政府审计所处特别是外在环境方面找原因。笔者认为。造成我国绩效审计发展缓慢的原因是多方面的。既有外部条件不充分的原因，也有内部条件不具备的原因。还有我们对绩效审计认识存在偏差的原因。

一、制约我国绩效审计发展的外部原因

我国绩效审计发展缓慢的外部原因主要是：预算还不够科学和透明。政府管理还不符合新管理的要求，绩效评价资料和技术缺乏。

(一)财政预算的科学性、透明度和法制化还不够高

“从的角度看，财政预算及其执行实际上就是政府公共政策的制定和执行过程；从组织管理绩效的角度来看。财政预算是控制、衡量绩效的主要依据。”(吴敬琏，2003)因此，财政预算及其执行科学、透明和法制化是有效开展绩效审计的重要条件。但是，目前各地在编制部门预算时，普遍存在着一些问题：

1 预算内容不完整。没有涵盖所有财政性资金收支。如科技三项费用、其他支出、发票工本费收入、房屋出租收入等收入都未纳入预算范围，这直接导致根据预算拨款确定公共服务成本变得不可能，使公共服务的经济性、效率性或效果性难以衡量。

2 预算指标不详细，没有根据公务服务的详细项目和工作量进行预算，预算的多少往往受政府领导的重视程度和部门博弈的影响，容易助长“跑部钱进”和产生腐败行为，使预算丧失对具体支出的控制作用，也使绩效审计难以直接找到相应的预算作为绩效评价标准。

3 地方政府普遍实行实质上的“基数加增长”的预算模式，这种增量预算法以承认既得利益为前提，导致了“鞭打快牛”现象的存在，固化了原有的不合理的财力配置，忽略了影响预算收支规模的诸多因素，容易形成弄虚作假的风气，不符合公平与效率原则。同时，也使各部门的资金预算与需要提供的公务服务不成比例，进一步削弱了预算作为绩效审计评价标准的作用。

4 财政预算的法制化水平还不够高，表现为“法律至上”的法治观念没有牢固建立，行政自由裁量权过大。根据现行《预算法》的规定，超收收入的安排使用由政府自行决定，只需将执行结果报告人大。不需要事先报批；经人大批准的预算约束力不够强，政府主要官员可以随意改变预算；对政府决算中存在的问题也没有必要的问责追究制度。这使得预算几乎丧失了作为绩效审计评价标准的条件。

5 部门预算的公开透明度差，地方政府预、决算仍属于密级文件，妨碍了民众的有效监督，扩大了违法乱纪者的空间，增加了合规性审计的工作量。牵制了对绩效审计的力量投入。

(二)政府治理的理念还不够先进

虽然我国政府正在从“全能政府”向“有限政府”转变，但是，政府的规模依然很大，管理的事情依然很多，忙于执法的情况比较普遍。无暇顾及公共资源使用效率的追求，使绩效审计难有用武之地。

我国长期处于大一统要求令行禁止的计划经济氛围中，目前又正处在法制初建阶段，公共管理改革虽然已经起步。但现代政府治理模式尚未建立。人们比较注重过程控制和对财经法纪的遵守，不太重视目标实现和结果要求，绩效管理与控制的意识不强，这使得绩效审计的需求严重不足。

我国政府各部门普遍存在大包大揽甚至垄断公共物品和服务的生产与供应，社区、社会组织发挥提供公共物品和服务的积极性不高。由于“吃皇粮”的单位、人员、事情太多，很难制定明细而确定的财政预算，绩效因此很难衡量，不得不运用大量财经法规加以控制，使得合规性审计任务很重，绩效审计难以开展。

(三)绩效评价资料和技术缺乏

目前，我国存在会计诚信危机、政府与非营利组织会计制度不规范等问题，财务管理较混乱，弄虚作假和违法乱纪问题很严重，因此政府审计只能深陷合规性审计之中而无暇进行绩效审计。

政府绩效评价指标体系尚在建设中。加之平衡记分卡、标杆管理等先进的绩效评估理论与方法没有得到实际运用，使绩效审计评价所需的绩效目标、绩效预算、绩效数据、绩效指标体系等无从取得。增加了绩效审计的难度。

二、制约我国绩效审计发展的内部原因

制约我国绩效审计发展的内部原因主要是：绩效审计的法律规定和准则规范缺乏；审计机关审计观念存在误差；审计机关人力资源管理制度不符合要求；审计机关内部组织分工不够明确。

(一)绩效审计的法律规定和准则规范缺乏

在法律和准则中明确绩效审计的权限是非常重要的。纵观世界上绩效审计开展得比较好的国家，无一例外都在其审计法或审计准则中明确规定了政府绩效审计职责。美国在2003年审计准则中详细规定了政府绩效审计职责及其执行规范；英国在其1983年颁布的《国家审计法》中专门用第二部分详细规定了绩效审计职责；德国在其《基本法》中规定：“联邦审计院审计预算的执行和非预算资金的管理，经济效益性和合法合规性”；瑞典则在《关于国家审计署的相关法律条例》中优先规定了绩效审计职责。

目前，我国《审计法》除了在总则中有审计机关要对财政财务收支的效益性进行审计监督的要求外，并没有在审计职责中对绩效审计职责作出明确规定，我国的绩效审计准则也是一片空白。我国绩效审计审什么、怎么审、怎样衡量和控制其质量等基本问题都没有明确规定，这使我国绩效审计的实施缺乏足够的法律依据和行为规范。从严格意义上说，现在我们实施专门的绩效审计都是不合法的。即使勉强实施，也不便于规范审计行为、保证、控制。

(二)观念存在误差

就政府审计机关而言，审计观念的误差主要表现在：政府审计机关总是强调过程控制，努力进行事中审计、事前审计、跟踪审计；总是抓住财经法纪审计不放松，强处大案要案；总是强调自己执法者的地位和作用，嫌自己的处理处罚权限不够多、不够大，使审计机关深陷合规性审计而不能自拔，这些都使得审计机关无暇实施绩效审计。