我国非营利组织的发展困境及对策研究

改革的深化和社会转 型的推进 ，各种非营利组织纷
纷涌 现 。多 元化 格 局下 的社会 治 理无 法 简单 的依 靠
门槛 限制 ， 而是更多地强调过程控制 、 制度约束 、 社
会规 范和 组织 自律 。在登 记管 理制 度上 ， 国可借 鉴 我
国际经验 ， 对学校 、 医院等实体性公共服务和福利机 构， 取消其在民政部门登记的程序 ， 指定相应 的业务 部门（ ， 如 教育部 、 卫生部等 ） 进行登记和管理 ； 对于 般 性 的社 团 ， 消在 业务 主 管单 位 登记 的程序 ， 取 由
规章和其它规范性文件 ，以及地方政府发布 的地方 性法规和其他规范性文件。在行政管理体制上 ， 实行 所谓“ 口登记 、 归 双重负责 、 分级管理 ” 的体制 ， 即由
各 级 民政 部 门作 为 非 营利 组织 的登记 管 理机 关 。此 外 ， 营利组 织还受 到业务 主管单 位 的管理 。由此带 非
利组织整体发展水平不高。
二是 官 办色彩 浓 厚 ， 自治性 差。非 营利组 织 的非 政府 性 、 营利 性 、 非 自治 性 和志愿 性 之所 以在 我 国表 现得不 鲜 明 ， 根本 原 因在 于非 营利组 织 缺乏 自治 。我 国有 相 当一 部 分非 营 利组 织 是通 过 获取 自上而 下 的
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口 孙利荣
（ 国海洋 大学 管理 学 院 ， 中 山东
【 摘 要］
青岛
是修 改并 完善 相 关法律 规 定 。非 营利 组 织从
本质 上说 是 一个 民事 主体 ，而 它 却缺 少 国 家 民法 的 承认 和保 护 。在 现行 法规 的基础 上 ， 立法 部 门应 就基 金会 、 业 协会 等 经济 团体 、 外 民间组 织 的登 记管 行 海
却因种种原因极少有非营利组织进入翻 这无疑阻碍 。 了非营利组织整体水平的提高。
得 它 们 难 以得 到 社 会 的 广 泛认 同和 普 遍 的 社 会 公 信 ， 能 发挥应 有 的作用 。囝 不
大师德鲁克认为 ， 非营利组织是使命感 、 责任感最强 的组织 ， 它们以“ 点化人类 ” “ 和 改变社会大众 ” 目 为 前我 国非营利组织存 在的诸多 问题 ，除有一定客观
制 未能 登记 在 册 。三 是 由于存 在着 大 量未 登 记 的非 营 利组 织 ， 活 动也 不 受 法 律 保 护 、 范 和 制 约 ， 其 规 导 致 政 府 无法 对 其 进行 有效 的监 管 。这 不仅 给 非 营利 组织 的管理 工 作增 加 了困难 ，同 时也 导致 我 国非 营
三是 资 源和 能力 不足 ， 会 公信 度低 。在我 国 ， 社
是 登记 门槛 高 ， 管理 失 范。 目前 规 范非 营利组
织 的法律是国务院颁布的《 社会 团体登记管理条例》 （９８年 ）《 １９ 、 民办非企业 单位 登记 管理 暂行 条例 》 （９ ８ ） 基金会管理条例）２ ０ 年 ）实际发挥 １９ 年 和《 ） ０４ （ ，
府性与非营利性的社会性组织。在我 国， 非营利组织 常被人们以 “ 民间组织” “ 、非营利组织” “ 、非政府组
织 ”“ 三 部 门 ” 、第 等词 语 表述 。非 营利 组 织 的业 务 涉 及 社 会 生 活 的各 个领 域 ，是 构 建社 会 主 义 和谐 社 会 的重要 力量 。经过 近十 年 的社 会 变迁 ， 国非 营利组 我
严 重依赖 政府 。即使 民间 自发 建立 的非 营利组 织 ， 也
非 营利 组 织 以其 非 营利 性 、 益 性 、 公 自愿 性 与 组 织 性 特 征 在 社 会 管 理 和 服 务 方 面 显 示 了 独 特 的 优
势， 但其也面临着严峻的发展 困境 。
一
会受到政府各方面的限制和干涉。
要 改善 当前 我 国非 营利 组 织 的发 展现 状 ，需要 通过 政 策法 规 的调 整 和制 度 的重 建 营造 一个 有 利 于 非 营利组 织 发展 的外部 环 境 ，同时也 需要 非 营 利组 织加 强 自身建设 。
（ ） 立健 全 有关 非营利 组 织的 法规 体 系 一 建
迁 的必然结 果 。
一
立出来 ， 通过制定专项法规对基金会实施监督管理。 其二 ， 在市场经济条件下 ， 行业协会等经济团体发挥 着市 场 的 中介 和枢 纽 的作 用 ，它 们也 不 同 于一 般 意
是制度建设和政府 改革滞后。对非 营利组织
而言 ， 首先 面对 的是来 自现行法 规 和政策 的影 响 。我
因素外 ， 都与非营利组织 自 的动力不足、 身 定位不明
确有很大关系 ， 根本在于缺乏使命感。
二 、改 善 当前 我 国非 营 利组 织发 展 现 状 的政 策
建议
四是发展不平衡， 整体水平不高。我国非营利组 织 的发 展 在 区域 之 间 、城 乡 之 间和不 同领域 之 间 差
距很 大 。就 区域 来 说 ， 东部 和西部 相 比 、 沿海 和 内地 相 比发 展 不 平 衡 ； 城 乡 来 说 ， 市 ， 就 城 特别 是 特 大城 市非 营 利组 织 发展 得 较快 ，社 会 对非 营利组 织 的认 知程 度 较 高 ，而 中小 城镇 特别 是 广大 的农 村 地 区非
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非营利组织是 构建社会主义和谐社会 的重要力量。当前我 国非 营利组织发展 充满 了机遇 ， 但也存在 着 许 多问题 。 需要 通过政 策法规 的调整和制度 的重建 营造一个有利于非营利组 织发展的外部环境 ， 同时
也需要 非营利组 织加 强 自身能力建设 。
［ 词】 关键
三是制 定 非 营利 组 织 员工就 业 和社 会 保 障 的 法
的志愿精神 、 公益精神和社会公信严重不足 ， 成为我 国非营利组织发展 的无形障碍。
中 共 山 西 省 直 机 关 党 校 学 报 ２ ２年 第 １期 ０］
规政策。 目前 ， 国非营利组织缺乏正规编制 ， 我 其工 作人员在户 口、 档案管理 、 人事流动 、 职称 、 工资 、 福 利、 社会保障等方面存在一系列困难 ， 使之难以吸引 和留住优秀人才 。解决非营利组织员工编制和相关 的社会保障等问题 ，关键在于建立非营利组织 自己 的人力资源管理体系和相关的制度规范 ，并将之纳 入国家就业和社会保障方面的法规体系中。
非 营利组织 ； 发展 困境 ； 策调整 政
【 文献标 识码】 Ａ 【 文章编 号】 ６ ４ １ ７ （ Ｏ ２ ０ — ０ ９ ０ １７ — ６ ６２ １ ）１ ０４ — ３
【 中图分类号】 ６ ６ Ｄ １
非 营利 组 织 是介 于 政府 与 企业 之 间 、兼 具 非 政
作 用 的是 登 记 管理 机关 或 业 务主 管单 位 发 布 的行政
研 究 方 向 ： 村 与 区域发 展 农
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公 益性 和非营 利性 。除此 之外 ， 国非营 利组织 发 展 我
三是 非 营利 组 织 自身缺 乏使 命 感 。著 名管 理 学
还面临 自身能力不足的困境。组织规模比较小 、 资金 筹措能力比较低 ， 动员社会 资源的能力也 比较弱， 加
国正处 于经济体制转轨 和社会转型 的关键时期 ， 现 行的双重管理体制在相当程度上限制 了非营利组织 通过登记注册来获得合法地位 。一个组织登记成立 后 ， 了象 征性 地 接受 财务 管 理方 面 的年 检 之外 ， 除 缺
少 Ｅ常性 的评估 和监督 管 理 ，使得 非 营 利组 织 良莠 ｔ
一
精神 、 公益精神等 ， 而我国缺少这方面 的文化背景。 不仅如此 ， 在社会转型过程 中， 传统的社会价值体系 和道德伦理观念受到巨大冲击 ，市场经济发展所带 来 的拜金主义 、利 己主义使得非营利组织发展必需
专门机构负责这些组织的登记管理。这样 ， 非营利组 织的申请 限制会放开 ， 同时也解决 了程序繁杂 、 管理 混乱等问题 。
义上的社会 团体 ， 在监督管理上需要专门对待。而公 益 慈善 团体 作 为 民间组 织 的重 要 资金 来 源 ，需 要逐
步独 立 出来 。上 述 组织 的发展 都需 要 制定 相 关 的专 项法规 来规 范 和监 督 管理 。同 二是 改革 有 关登 记 管理 方面 的法规 政 策 。随着
一
营利组织很少 ，社会对这些组织的关注和支持也很
少 。 即便是 同领域 之 间 ，非 营利 组织 在 政策 相 对宽
松 、易于得到资源而进入 门槛较低的领域开始出现
低水 平 重 复 的现象 ，但 那 些 迫切 需要 公 民参 与 的领 域， 如失 业 与就 业 、 会保 障 、 社 劳工 权 益保 护 等领 域 ，
皆存。这充分反应了政府改革滞后 ， 既不放手不必要 的职能 ， 又不建立配套 的制度和政策 ， 严重影响着非
营利 组织 的发展 。 二 是缺乏 非 营利组 织发展 的文化 背景 。在 西方 ， 非 营利 组织 的发 展 有深 厚 的 文化 积淀 ，包 括 与 市场 经 济 相 适 应 的 公 民 意识 、 自治观 念 、 制 观 念 、 约 法 契
织得到了很大发展 ， 但也面临一些严重 的发展 困境 ，
阻碍 了其作 用 的发挥 。
一
来的问题是 ：一是 由于业务主管单位不能在非营利 组织管理中受益 ，对非营利组织的申请多采取推托 的态度 ， 使非营利组织的申请受到限制 。 二是由于登 记注册程序繁冗 ，很大一部分非营利组织 因各种 限
（ ） 二 对非 营利 组 织发 展 困境 的具体 分析
理尽快制定专项法规 ，并在适当时机探讨制定有关 公益慈善团体 、公共筹款机构等团体 的登记管理方 面的专项法规嘲 这是 因为 ， 。 其一 ， 基金会与社会团体
有着 很 大 的 区别 ，应 当从 现行 的社会 团体分 类 中独
上述 发 展 困境 的存 在 有着 深层 次 的原 因 ，与整 个 国家 转 型期 的社 会 背景 密 切相 关 ，是 社会 结 构 变
、
我 国非营 利组 织发展 存在 的 问题 及原 因分 析
我 国现阶段 的非营利组织 大体上有人 民团体 、 未登记或转登记团体 、 国有事业单位 ， 包括各种国有 的医院 、 学校 、 团 、 老院 、 剧 养 研究所 、 图书馆 、 博物
馆 等 。根据 民政部 有 关统 计 数 据显 示 ， 至 ２ ０ 截 ０ ９年 底 我 国登记 注 册 的非 营利 社 会 组 织 近 ４ ． 个 ， ２５万 其 中社会 团体 ２． ３５万个 ， 占总 数 的 ５ ．％ ； ５ ３ 民办 非 企业 单 位 ｌ． 个 ， ８８万 占总 数 的 ４ ．６ ； 金会 １８ ４２ ％ 基 ７ ０个 ，
相当一部分非营利组织 因资金严重不足无法开展正 常的活动 ； 也有一些组织为了维持生存发展 ， 通过各 种渠道进行经营性活动或者违法活动 ，违背了其
中 共 山 西 省 直 机 关 党 校 学 报 ２ ２年 第 １期 ０１
【 作者简 介］ 孙利荣（９ ７ ）女 ， １８ 一 ， 中国海洋大学管理学院 硕 士研 究 生
占总数的 ０ ２ “ ． ％ｔ ４ 。当前我 国非营利组织发展充满 了 机遇 ， 但也存在着许多问题 ， 试将问题及其原因分析
如下 ： （ ） 营利 组织发 展 面 临的 困境 一 非
资源建立和发展起来 的 ，这些组织主要的资源来源 于党政机关 ， 因此在观念上 、 组织上 、 管理体制上都