我国非营利组织面临的困境及对策分析

+(, 的稳定。
从我国非营利组织存在的问题可以看出， 当前我国 非营利组织的发展正陷入这样一种困境。 一方面， 我国 的政治体制改革需要一个强大的非营利部门来承接 政 府转移的职能。 因此， 社会需要充分发展的非营利组织； 另一方面， 我国的非营利部门又陷入自身发展难以为继 的困境。 四、 摆脱我国非营利组织困境的对策 组织使命是构筑组 ! 明确非营利组织的组织使命。 织整体管理规划的主要基础和出发点， 明确的组织有助 于确立非营利组织的社会角色和自我定位。 非营利组织 的组织使命表述应采取的具体而明确的方式， 避免空泛 概括。 由于传统文化的影响， 我国许多非营利组织的组 织使命过于笼统概括。 而空泛的概括似乎可以方便地机 动调整组织的活动范围， 为组织活动寻找借口， 但不利 于非营利组织确定具体服务对象。 加之非营利组织提供 的是一种无形的“ 服务” ， 而“ 服务” 的质量缺乏客观的检 验工具和标准， 如果连具体服务对象也不确定， 势必会 让非营利组织的管理控制成为无的放矢。 我国一些 % 加大对非营利组织的管理和监督力度。 非营利组织存在铺张浪费， 甚至贪污腐败等情况， 客观
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的数量急剧上升， 社会团体由 !"#$ 年前的 %&&& 多个猛增 到 !""$ 年底的 !%’( 万， 民办非企业单位则从零发展到 #& 万个。 然而， 据调查， 有 )!’)* 的非营利组织当前面临缺 乏资金的问题。 一些组织甚至由于经费太少， 组织已到
+), 了难以为继的地步。 虽然经费问题是各国非营利组织
/51 情更是屡见不鲜。
非营利组织是与政府机构、 市场机制相平行的一种 制度安排。 作为制度安排， 政府与市场都存在失灵。 即政 府存在提供私人物品上的职能失灵， 而市场则存在供应 公共物品上的失灵。 于是公益靠政府， 私益靠市场便成 了一般共识。 这种意义上的政府失灵与市场失灵恰好能 够互为解决、 相互弥补缺陷。 同时， 政府与市场又存在另 外一种失灵。 即一方面政府不仅在从事竞争性私人物品 的生产中存在失灵， 在公共事务方面， 政府也存在“ 失 灵” 。 政府的社会政策往往体现大多数公众的利益， 而不 能很好地满足社会中那些最弱势群体以及其他特殊群 体的需要。 因此， 政府提供的公共服务往往有许多空缺，
非营利组织成立 # 非营利组织存在独立性的危机。 的初衷为了公益， 尽管这些公益的范围有大有小， 然而 随着组织的发展， 其结构和人员往往难以逃脱官僚化的 —争 取 资 金 作 倾向， 导致目标置换， 即将原来 的 手 段——
收稿日期： !""#$"%$!& 作者简介： 刘芳华， 广东外语外贸大学社科系讲师， 行政管理学硕士， 研究方向为公共政策和公共管理。
非营利组织是作为与政府机构和市 场 机 制 相 平 行 的一种制度安排而存在的。 其存在能够在一定程度上弥 补政府与市场的失灵， 但作为一种制度安排， 非营利组 织自身也存在着失灵。 我国非营利组织是在建立社会主 义市场经济体制的过程中发展起来的， 它具备非营利组 织所具有的一些共同特征， 同时也具有了非营利组织在 我国发展中所独有的特征。 因此， 它存在着一些具有一 般性和特殊性的问题。 在我国经济体制改革和政治体制 改革的过程中，如何进一步发展和完善非营利组织， 对 改变我国大政府、 小社会的现实基础， 建立小政府、 大社 会的公民社会， 具有决定性的意义。 一、 关于非营利组织的一般理论 ， 简称 !-. ， 是 非营利组织（ !"#$%&"’() "&*+#(,+)("# ） 不以营利为目的而向社会提供公益服务的组织的总称。 美国研究非营利组织的专家萨拉蒙认为， 非营利组织一 即有一定的组 般具有以下六个方面的特征： ! 组织性， 织机构， 是根据国家法律注册的独立法人； 又 " 民间性， 称非政府性， 即不是政府及其附属机构， 也不隶属于政 即不以营利为目的， 不进行 府或受其支配； # 非营利性， 利润分配； 即非营利组织有不受外部控制的 $ 自治性， 即成员的 内部管理程序， 能够进行自我管理； % 志愿性， 参加和资源的集中不是强制性的， 而是志愿的； & 公益
/01 性， 即服务于某些公众目的和为公众奉献。
例如妇女、 儿童、 残疾人、 穷人的保护等等。 而这些人的 利益又是最需要关切的。 另一方面， 市场不仅在提供公 共物品上存在着失灵， 在提供私人物品时， 市场也有一 些功能缺陷。 如由于市场经济条件下的信息不对称所导 致的消费者的利益受损。 所有这些， 决定了另一种制度 安排， 即非营利组织的存在成为必要和必需。 然而， 作为 一种制度安排， 非营利组织同样不可避免地存在它自身 的失灵。 其失灵主要表现在实际运作之中： 志愿失灵” 的问题。 这主要表现 ! 非营利组织存在“ 在非营利活动所需的开支与非营利组织能募集到的 资 源之间存在着一个巨大的缺口，萨拉蒙称之为慈善 不 在 足。 在美国， 私人志愿捐款只占资源总量的不到 0 2 3 ； 瑞典， 非营利组织近 4 2 5 的经费来自政府， 而荷兰则高达 另外， 志愿失灵还表现在其他方面： 一是慈善活动 678 。 的狭隘性， 即人们志愿活动的对象往往是特定的社会群 体， 组织的能力也有强有弱， 难以达到较高程度的平等； 二是慈善组织的家长作风， 掌握组织经济命脉的人有很 大的发言权， 富人偏好的服务往往优先得到考虑； 三是 慈善组织的业余性， 志愿人员往往缺乏专业知识和必要
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行政与法 !""#$%" 政府与经济
我国非营利组织面临的困境及对策分析
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（ 广东外语外贸大学
刘芳华
广东 广州
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摘 要 非营利组织是与政府机构和市场机制相平行的一种制度安排， 作为制度安排， 它同政府与市场一样存在着 失 灵 。 我 国非营利组织是在建立社会主义市场经济体制过程中， 伴随政府职能转变而发展起来的， 它自身存在资金、 人才缺乏和 组 织 目标不明确等问题。 目前正面临社会需要非营利组织充分发展以承接政府转移的职能， 而非营利组织本身发展又难以为继的 困境。 由此， 笔者建议采取如下对策： 明确非营利组织的组织使命、 加大对非营利组织管理和监督力度、 加大对非营利组织 管 理人员的培训力度、 建立政府和非营利组织的合作伙伴关系。 关键词 非营利组织； 制度安排； 失灵； 对策 中图分类号： 文献标识码： 文章编号： (’!’)!* + ’"",$-!", （ !""# ） ’"$"".!$"#
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行政与法 !""#$%" 研究与探索
土 地 流 转 的 瓶 颈 探 析
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（ 安徽省社科院法学所
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李小群
安徽 合肥
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摘 要 农村土地承包法赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，该法的施行使我国农村的土地问题在相当长的时期内 表现为土地流转的问题。 土地流转是建立在公平基础之上的对土地使用效率的追求。 但现实的情况是： 很多地方农村土 地 流 转不动。 本文分析了制约农村土地流转的诸多“ 瓶颈” ， 这些“ 瓶颈” 表现为： 土地流转缺大户、 缺资金的问题； 农产品市场缺活 力、 缺热点的问题； 农村劳动力非农就业的问题以及现行政策法律方面的问题。 关键词 土地流转； 瓶颈； 探析 中图分类号： 文献标识码： 文章编号： &#"’(" ) ’""*$+!"* （ !""# ） ’"$"",-$"#
普遍面临的难题， 然而， 从我国的情况看， 经费问题似乎 更为突出， 更为紧迫。 我国非营利组织的专兼职工作人员较 % 人才缺乏。 少， 志愿者更少， 组织规模不大， 难以吸引和留住优秀人
& 组织能力长期欠发达。伴随缺钱而来的问题是，
我国非营利组织的能力长期以来欠发达， 即缺乏有效管 理已有资源的能力和发展的潜能。 既不具备合理制定工 作方案的能力， 也不具备实施工作方案的能力。 具体表 现在组织没有一个合理的治理结构， 不能有效调动员工 的积极性， 组织的公共关系等社会资本不足， 组织缺乏 持续发展的能力等等。 服务质量不高。 一般认为， 非营利组织 ’ 效率低下， 以使命为先， 以信念为动力， 既有公众捐赠， 又有志愿者 的参与，再加上非营利组织没有等级森严的官僚体制， 因此，非营利组织提供社会产品或服务的成本更低， 质 量更高。 然而， 这些观点在我国并没有得到实证的支持。 我国非营利组织的普遍现象是， 效率不高， 服务质量也 不见得比其他部门好。 贪污腐败现象严 重 。 当前 ( 违背非营利组织准则， 我国非营利组织存在的另一个问题是， 少数非营利组织 只是打着非营利组织的旗号， 从事营利性的活动。 这些 组织严重违背了非营利的准则， 私分财产， 为某些个人 牟取利益， 甚至侵吞善款。 还有一些非营利组织违法乱 纪， 如非法集资、 扰乱正常的金融秩序， 进行愚昧迷信活 动， 甚至进行反政府、 反人类、 反科学的活动， 影响社会
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为目的， 组织为了自身的利益而淡忘或脱离了它们本应 关注和帮助的对象，甚至成为某个主要捐助人的代理 人， 丧失了自身的独立性。 同时， 组织对政府的财政依赖 也削弱了其批评和监督政府的力量， 甚至最终成为准政 府的机构。 二、 我国非营利组织产生的动因及其特征 在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中， 我 国非营利组织的产生同样也源于政府与市场失灵的存 在。 然而， 由于我国正处于社会转型的大背景下， 非营利 组织的产生和发展有其特殊的动因， 并由此具备了一些 自身所独有的特征。 我国非营利 ! 我国非营利组织产生和发展的动因。 组织产生和发展动因主要有以下三个方面： " 经济改革 和政治改革导致政府职能的重大转变， 在经济领域和社 会领域留下了广阔的管理和服务真空， 这种真空对非营 利组织产生了强烈的需求； # 政治控制的放松和市场化 带来的所有制结构的多元化， 产生了政府控制之外的资 源， 使非营利组织有可能不依赖政府而独立地生存和发 展； $ 人们需求层次的变化是非营利组织扩大的直接动 因。 社会主义经济活动的目的是满足人民日益增长的物 质文化生活需要。 随着国民经济的发展和人民收入水平 的提高， 人们物质需求已得到一定程度的满足。 然而， 人 们需求的满足是一个动态的过程： 当生存需求得到满足 之后， 人们会追求享受需要与发展需要。 人们的这种需 要要求社会为他们创造条件， 提供教育、 文化、 医疗、 社 会福利等方面的服务。在政府与市场双重失效的情况 下， 大力发展非营利组织， 才能提供更多的社会服务。 因 此， 人们需求层次的变化是我国非营利组织发展的直接 动因。 我国的非营利组织有相 % 我国非营利组织的特征。 当大一部分是由传统的事业单位、 人民团体和社会团体 转制而来的，这些单位和组织大多数都挂靠政府部门， 依靠政府的拨款， 行使政府的一部分职能， 实际上是官 方色彩很浓的准政府组织。 我国一些层次较高、 规模较 大、 群众基础较好的群众团体， 如工会、 妇联、 共青团、 残 联等， 在历史上形成了与政府的特殊关系， 他们虽然标 榜自己是非营利组织， 有正规的组织机构和机制， 以其 非营利的活动服务于公众， 但它们在人员构成、 组织管 理和运行、 运行方式上都是政府性的， 行使着一部分政 府职能。 而那些真正是民间性、 自治性的非营利组织却 数量很少， 成立的时间非常短， 组织结构也不健全， 它们 或是未经注册， 或是没有法人资格， 或是以企业身份存 在。我国非营利组织的发展在整体上处于发育不良状 态，还没有能力自主选择和开辟自己的生存和发展空 间。 三、 我国非营利组织发展过程中所面临的困境 在社会转型时期，非营利组织在我国迅速发展， 在 一定程度上弥补了政府与市场的失灵。 但由于我国非营 利组织兼备非营利组织的一般特征及我国独有的特征。 因此， 在其发展中存在着一些兼具一般性和特殊性的问 题。 虽然改革开放以来， 我国非营 利 组 织 ! 资金缺乏。 才。
/41 的培训， 从而影响了其活动效率。
作为志 " 非营利组织受到责任和腐败问题的困扰。 愿组织应该负哪些责任？ 对谁负责？ 如何负责？ 这一点目 前还没有一定定论， 但是人们已经注意到非营利组织存 在缺乏公共责任的问题， 组织的决策过程可能不够民主 化， 也可能缺少公开性， 这也为组织的经营管理人员的 渎职创造了条件， 特别是那些规模较大， 时间较长， 资金 较多的组织。 比如， 美国的一些全国性的慈善机构在募 捐和管理上花费太多， 而只将收入中不足 378 的部分用 于公众服务； 此外， 组织负责人奢侈浪费， 中饱私囊的事