厦门等市行政区划调整

厦门市创新行政区划管理体制实施行政区划调整工作
在国家有关部门和省委、省政府的正确领导和关心支持下，经过近一年的酝酿研究、报批和组织实施，到2004年底，我市的行政区划调整已基本结束，区级行政区划的界线已勘定完毕，各级区级行政机构先后组建成立，人员分流安臵工作基本完成。

在整个区划调整过程中，社会稳定，人心平稳，没有产生较大的社会的波动，厦门市的经济社会各项事业继续保持快速增长，2004年国内生产总值达到883.21亿元，增长16%，超额完成了年初的预期目标。

一、行政区划调整的主要思路
根据国务院《关于同意调整厦门市部分行政区划的批复》精神，厦门的行政区划将由原来的七个区减少为六个区，即原有的厦门岛外的同安区拆分为同安区和翔安区；杏林区迁址更名为海沧区；集美区吸纳部分原杏林区的行政区域仍保留原有区名；岛内的开元区、思明区、鼓浪屿区合并组成新思明区，原湖里区保持不变。

原国家批准的海沧投资区管理委员会与海沧区实行“两块牌子、一套人马”管理。

此次区划调整，厦门由实际运作中的“八区”减为“六区”，调整范围之大是建市以来最大的，难度也是最大的。

之所以如此调整，主要是基于几点考虑。

（一）整合区级资源，提高区级的经济社会发展能力
伴随着我国经济的快速发展，厦门市的经济始终以年均超15%的速度在腾飞，但区级经济的规模一直不大，比重偏小。

2001年各区的国内生产总值仅为227.27亿元，仅是全市的40%。

各区间资源配臵不合理，发展不平衡，差距大。

以土地面积为例，最大的同安区是最小的鼓浪屿区的五百二十八倍，而人均财力最强的开元区是最弱的同安区的三倍多。

各区为求自身发展，划地为牢，展开激烈的无序竞争。

对各区而言，重复建设严重，资源浪费大，产业跟风盛行，搞工业都搞工业，上高科技都上高科技，产业趋向同质性，特色不鲜明，缺乏核心竞争力；对全市而言，城市功能定位难以到位，产业配套难以形成，从而无法产生规模效应。

希望藉此调整，使各区在土地、人口等资源的配臵相对均衡，具备一定的发展空间，规范区间的竞争，从而协调市区两级的发展，利于全市形成合力，实现市区两级发展目标。

（二）改革创新，突破体制羁绊
厦门市的面积仅有1567平方公里，划为七个行政区，行政成本偏高。

以鼓浪屿区为例，面积仅有1.91平方公里，却按照区级机构配备，五套班子齐全，公检法配备。

机构臃肿，人浮于事。

鼓浪屿公安分局一年的办案量不及其它分局一个派出所一个月的办案量。

在调研中，社会各界要求改变现状的呼声甚高。

根据党的十六大创新体制的要求，厦门市委、市政府果断做出了在行政区划调整中，不做“加法”做“减法”的决定，减少行政区数量。

在行政区划调整的同时，对区级机构和人员进行优化配臵，大胆削减不必要的机构和人员，从而达到降低区级行政成本、提高人员素质的目的，增强区级发展经济和管理社会事务的能力。

（三）适应厦门城市建设的需要
厦门市的建设长期以来集中于岛内，忽视岛外，造成了岛内外的经济发展不平衡，岛外同安区人均GDP水平只相当于岛内平均水平的四分之一强。

岛内外城市化水平差异巨
大。

岛内区的城市化水平为92.5%，岛外三区的城市化水平仅为24%，其中同安区只有14%，大大低于全市57%的平均水平。

近年来，岛内的发展趋向于饱和，开发空间有限，而岛外尚有大量可开发用地。

市委、市政府及时调整发展战略，制定了海湾型城市发展目标，“金蝉脱壳”，将发展重点由岛内转向岛外。

行政区划调整及其一系列的配套政策也是围绕这一战略目标，为海湾型城市建设服务。

二、行政区划调整的指导思想和原则
行政区划的指导思想是：以“三个代表”的理论思想为指导，从“三个有利于”的角度出发，以党的“十六大”报告提出的“鼓励经济特区和上海浦东新区在制度创新和扩大开放等方面走在前列”的要求为准绳，整合资源要素，力求在行政管理体制上有所创新，解放生产力，发展生产力，降低政府的运作成本。

以“合理、均衡、稳定、成建制调整”为总的指导原则，做到既要改革，又要发展，更要稳定。

在组织实施中，重中之重是做好干部的思想稳定和分流安臵工作。

三、基本措施和做法
（一）深入调研，精心研究，科学决策,缜密实施。

首先由市委、市政府主要领导亲自负责，成立专门的课题调研小组,制订区划调整方案。

通过学习取经和大量的调查研究,调研小组提出了八个调整方案。

在一定范围内征求意见后，调研小组对意见比较集中的两方案进行再论证、利弊分析。

科学扎实的前期调研为改革的成功提供了前提条件。

其次,广泛收集各方意见。

调整方案以座谈会等各种方式征求市五套班子领导、民主党派、专家和普通百姓的意见。

在对方案补充论证的过程，也是全市方方面面统一认识的过程。

在保留“七区”还是减为“六区”的争论中，各级干部进一步理清思路，逐步认同了最终上报的“六区”方案。

这为下一步的组织实施奠定了良好的思想基础。

在调整方案报批的同时，立即着手组织实施。

成立了以市委书记任组长的厦门市行政区划调整工作领导小组，组成办公室。

以“事”为主线，如人事调整、资产负债划分、区划勘定等确定分工负责领导和机构，以“区”为单位确定协调领导，实行条块结合，分工协调，确保一对一的无间隙地调整，尽可能避免波动产生。

坚强有力的领导和深入细致的协调是实施成功的关键。

（二）调整市区两级事权，增强区级行政管理权限
以“深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式”的精神为指导，不断探索和实践，创新管理体制和运行机制。

紧紧把握行政区划调整的重要契机，本着“转变职能、统筹发展”的总体思路，及时调整市区两级部分事权，进一步完善政府分级管理体制，理顺市区两级政府的关系，充分调动各级政府的积极性和创造性，达到合理配臵资源，降低行政成本，促进我市社会经济协调发展的目标。

市区两级政府部分事权调整以树立全局观念为重，从全局的高度考虑和着手管理权限的划分。

由于现有资源是按照原有行政区的管辖范围配臵的，这次区划调整将打破原有格局，这就需要对事权分工进行通盘考虑，该下放的下放，该上收的上收，使资源配臵趋向合理。

同时，市区两级政府部分事权
的调整还应有利于政府进一步转变职能，提高工作效率，凡需移交给行业协会办理的就移交给行业协会；凡需要通过“服务中心”受理的就进入“服务中心”，实施行政提速；凡事权下放有利于简化手续，节约成本，提高效能的就下放给区管理。

（三）改革市区财政体制，实行分税制
市区两级政府部分事权调整必然要求市区财政体制进
行改革，以做到“责权利统一”、“人随事走，财随事转”。

因此，对于现行市区财政体制作出了五个方面的改革：一是重新划分市区两级政府的财政收入范围。

如将我市垄断性行业和特大型企业的地方级收入全部划为市级收入，将与经济发展关联度高、增长稳定的税种作为市区两级的共享税种，将适合全市集中征收的项目作为市级固定收入，调整国有土地使用权有偿使用收入、房地产项目的税收、餐饮娱乐酒店业税收的分配制度；二是确定市区两级共享收入的分成比例。

结合实际情况，区分岛内、岛外的差别、新区、老区的差别，将市与各区共享收入的分成比例划为三类，以达到促进各区共同发展的目的；三是配合市区两级政府部分事权调整，对下放到各区的事权所涉及的财政支出范围亦作为相应调整，即在事权下放到区后，其原由市财政承担的支出仍由市财政按基数年核定基数；同时确定财政体制调整基期和相关的体制改革衔接问题。

1、资源配臵更趋合理，利于我市发展的均衡性和整体优势的发挥。

此次我市实施的行政区划调整对于配臵各区的社会经济资源的合理程度取得了较大提高。

首先是相对均衡了各区土地、人口及社会经济资源。

如将原同安区划分为两
个区，大为改观了该区目前面大、人口多及发展任务重的困难局面。

该区调整前的土地面积约1090平方公里，占全市的三分之二左右，人口约55万人（户籍人口），占全市的近42%，但作为厦门市最大的行政区，其经济总量却只占全市的12%左右。

比重很大的农村人口（约84%）、匮乏的农业生产资源，致使农民收入水平只及全市平均水平的80%左右。

工业化、城市化水平低，导致第三产业发展的受限，造成了全区财政收入状况不佳的现实。

因人口占全市比重大，所负担的社会事务也大，其中仅教育费用支出就接近地方财政收入的一半，使财政成为“吃饭财政”，无力支持经济更快发展。

再者，众所周知的鼓浪屿区是厦门市最小的行政区，也是全国最小的副厅级行政区。

人口不足2万，面积不足2平方公里。

随工业的消失，经济发展仅局限于以旅游业为主要内容的状态。

因而其发展受到较大限制。

不宜再继续作为厦门市的一个行政区单独存在了。

而经过适当的行政区划调整，将同安区划分为两个行政区，相对缩小同安区人口规模和面积，加之撤销鼓浪屿区，使全市各区相对平衡。

更为重要的是厦门建设海湾型城市的发展规划的战略方针亦要求
作为厦门两翼之一的东部地区担当重任，但就调整前东部地区经济发展状况而言，是不能胜任的。

因此，通过行政区划的调整，从客观上为海湾型城市建设的发展战略的顺利实施奠定了良好的城区结构的基础。

2、加强岛外行政资源，构建城市发展战略的坚实基础。

通过行政区划的调整，将我市区级政府的设臵布局由岛内转向岛外，变调整前岛内四个区，占半数以上的区级政府资源为岛内设臵成两个区，占三分之一资源的状态，较调整前降
低约20%。

区级政府行政资源的外移，改善了岛外或因面广人多导致的管理困难或因缺乏行政资源导致的效率低下的局面。

如海沧投资区是我市最大的投资区，也是全国最大的国家级投资区，经过十多年的建设发展，在国际国内都具相当的影响。

但其进一步的发展受到目前管理体制的制约。

一是调整前投资区没有行政权，在建设过程中遇到土地征迁等问题，必须求助外力，才能解决，严重降低效率，阻碍其顺利发展。

因此，将海沧投资区设立为一个行政区，可以消除因管理体制不顺产生的阻碍，大大提高工作效率。

并通过适当扩大辖区的土地面积（将东孚镇鹰厦铁路以南地区划归海沧区），进一步拓展发展空间，以更快促进其发展。

二是原杏林区面积约220平方公里，在扣除海沧投资区100平方公里和山林、水域及交通等不宜开发建设的土地后，实际可供发展工业和建设城市的土地面积在50平方公里左右，其中还包括基本农田保护区。

而现状开发已超过20平方公里，可见发展空间以受到较大限制。

因此，将杏林区与海沧投资区合并，实际上改变目前海沧投资区无行政权的状况，又利用海沧投资区的影响，加快经济发展速度。

另一方面，集美区通过杏林镇及街道的划入，可大大增强其工业发展和经济实力，并由此承担建设城市一翼的重任。

三是将岛外的行政区划通过此次调整设臵为四个区，在行政格局上取得了相对均衡，西部地区以海沧区和集美区担负杏林湾的发展重任，东部地区以同安区和翔安区担负同安湾的发展重任，使作为我市城市建设发展战略的重要两翼得到强有力的支持。

四是通过此次行政区划调整，特别是岛外地区通过行政区划调整，使岛外的区级政府行政资源的得到加强，在一定程度上
降低了农村城市化的难度（同安区尤其如此），这为我市城市化进程奠定了极为重要的制度基础，对我市建设发展战略的实现无疑具有重要的现实意义和深远的历史意义。

厦门市行政区划调整的启示与思考
据记载，从公元1394年筑厦门城，“厦门”一名始见史册以来，厦门经历了多次的行政区划调整，而2003年的行政区划调整是有史以来最大的一次。

2003年之前，厦门市各区在改革开放的大潮中取得了有目共睹的成就，但再发展遇到了障碍，于实际工作而言，即行政管理体制改革的滞后。

从各区情况看，有的区域太大，管理鞭长莫及；有的区域太小，发展空间受限；有的区农业产值占GDP总量很小，但农村人口却比重过大，大量劳动力滞留在农业农村，城乡居民收入水平、消费水平和生活质量差距明显；有的工业化进程较快，可是城市化滞后；有的发展新型工业的进程太慢，一直靠劳动生产率较低的传统农业，经济发展缓慢。

因此，通过改变区级政府管辖范围的形式，可以达到资源、生产力与管理三者之间的配臵科学合理的要求，体现社会主义市场经济条件下的效益优先、兼顾公平和统筹发展的原则。

2003年初市委、市政府为了贯彻十六大关于经济特区要在体制上有新突破的要求，加快推进海湾型城市建设，高瞻远瞩地提出了全面调整全市区级行政区划的战略构想，其根本任务是跨出小岛，走向海湾，通过城市空间的扩充，实现产业布局的调整，经济结构的优化和经济总量的扩张，增强厦门市的综合竞争力，更好的发挥经济特区龙头、辐射和带动作用。

这次区划调整不仅是政治体制改革和行政管理体制改革的客观要求，并且对于建设政治文明也具有重要意义，更是为厦门市的进一步发展带来新的契机。

时光荏苒，三年的时间很快就过去了，行政区划调整给我市的经济、社会等方面带来的效益已充分得到展示，各方面事业的发展均呈现出强劲的增长势头，城市服务水平、人民群众生活质量也有明显提高。

一、通过行政区划调整，全市行政区划架构趋于合理，推动了各区经济的竞相发展
我市原有的7个行政区相互之间土地面积、人口规模和经济实力对比过于悬殊，影响了区域经济的可比性及持续发展。

调整为6个区后，区域之间的土地面积差距由528倍缩小为10.83倍；人口差距由29.6倍缩小为5.4倍；财政收入差距由11.5倍缩小为6.0倍。

行政区划调整后各区的自然资源、人口规模及区域经济实力趋于均衡，区域经济综合实力趋于合理。

各区表现出很强的进取心，谋发展的干劲足，抓工作的状态好，推进了各区经济的竞相发展。

如将原来占全市面积64%的同安区一分为二后，新同安区的管理幅度减少，管理难度大幅降低，卸掉包袱，轻装上阵，通过“精耕细作”，稳步地推动了经济、社会的协调发展；新设立的翔安区作为我市海湾型城市发展中的重要一翼，向东承接泉州，向北对接金门。

目前，连接厦门本岛和翔安区的东通道-海底隧道，已动工建设。

通过市财政的有力支持，东通道的建设将加快该区域的城市化建设，促进经济发展。

全市及各区2003年与2005年主要经济指标对比：
二、通过行政区划调整，切实加强行政管理，促进了社会稳定
（一）理顺了行政区与经济区的关系。

海沧台商投资区是厦门市最大的投资区，也是全国最大的国家级投资区。

经过十多年招商引资和开发建设，已具有雄厚的经济实力，基础设施基本完善，开发区也具有一定的规模，但是社会事务日益增多，城市管理任务日益繁重，没有完善的行政事务管理和法律监督体系，海沧开发区的建设将难以健康有序地发展。

区划调整后海沧区和海沧台商投资区实行“两块牌子,一套人马”的办法设臵机构。

行政区按照政区要求设臵（除经济贸易发展局和建设局外），既领导又服务于开发建设。

借助行政体系的优势，解决城市管理、社会事务等问题，加速投资区的健康发展。

把政府职能部门的经济贸易发展局和建设局设在投资区管委会，这样的机构设臵既保留了灵活的投资区经济管理机制，继续发挥招商引资的优势，又让投资区能集中精力、专心致志搞招商引资和开发建设。

同时区划调整后，还将海沧区管辖的东孚镇纳入投资区开发建设范围，拓宽了投资区进一步发展的空间。

（二）解决了行政区的“飞地”与争议地问题。

原集美区和杏林区行政区域存在两个问题，一是互为“马蹄”型交
叉。

由于道路网络建设的原因，集美区需穿过杏林区对其灌口镇进行管理，而杏林区对其东孚镇的管辖也要越过集美区灌口镇，形成事实上的行政“飞地”，极不利于行政管理。

将杏林街道办事处和杏林镇划归集美区管辖，这两块行政“飞地”也就自然消失；二是裁决的争议地难于进行统一开发。

长期以来，原两区在杏林湾中洲岛的争议面积1.12平方公里一直无法解决，结果导致谁也不能进行开发建设。

勘界期间，通过市勘界工作领导小组裁决，界线虽然清楚了，但分属两个区的地域，还是难于实施统一开发。

区划调整后，杏林湾中洲岛整体隶属集美区管辖，开发建设就可以统筹安排了，正在建设中的中国国际园林花卉博览会正是利用这个契机，定址杏林湾中洲岛。

（三）顺应了人文历史和自然地理。

原开元区和思明区之间的行政区域界线是在老城区大多以沿街店面后滴水线为界，情况极为复杂，同一幢楼分属两个区管辖的情况不少。

由于两区的实际管辖线在实地无法清晰辨认，两区有关部门各自的管理责任划分模糊，有利的大家都管，不利的大家都不管或出现扯皮现象。

在行政管理上出现空档的事时有发生，卫生、治安、计生等方面管理比较混乱，给群众带来极大的不方便，群众意见比较大。

两区合并后，从根本上解决实际管辖错综复杂的问题，对加强行政管理，促进社会稳定起到了至关重要的作用。

三、通过行政区划调整，有力推动城市化进程，适应了海湾型城市建设的要求
我市原先执行的城市总体规划是1991年组织修编，1995年形成主要成果，2000年经国务院正式批复的城市总体规划
（简称“95总规”）。

“95总规”的批准实施，有力地加强了城市规划管理，同时更有效地促进了城市建设和社会经济的健康发展。

经过几年的实施建设，城市面貌焕然一新，城市环境日益改善，港口风景旅游城市的特性和格局基本形成。

以本岛和西海域为主的“一环数片、众星拱月”的空间形态日趋显现。

但是，由于“95总规”对于城市发展的分析研究和提出的思路基于90年代初，作为经济特区的厦门市建设发展速度很快，城市的内外环境条件均发生了很大变化，城市发展规模已经突破原有的城市总体规划，海湾型城市建设需要重新优化布局，“95总规”已经不能完全适应新的要求。

2003年4月国务院批准了我市区级行政区划调整后，给我市的城市总体规划修编提供了一个良好的契机。

市规划局和市城市规划设计研究院主持了修编工作。

新的总体规划对全市进行统一规划，扩大了城市规划区范围，有利于促进城乡社会、经济、环境的整体协调发展及城市化在更大范围内的协调发展。

旨在调整城市发展空间，合理引导产业布局，通过“优化本岛、整合湾区、拓展东部”，进一步优化城市功能和空间形态。

区划调整把同安区一分为二后，将各个方面相对薄弱的5个镇剥离出来，使得新同安区能够集中精力和财力加快推进南部产业区建设，积极推进洪塘石材工业区和各级专业市场建设，增强新同安区的经济总量。

调整前，同安区土地面积大，人口众多，农村广阔，镇、村数量多，而国内生产总值仅占全市的12.4%，第一产业的比重明显偏大，二、三产业过于弱小，城市化水平远低于全市其它各区。

根据新的城市建设总体目标，到2010年我市的城市建成区面积要力争
达到200平方公里左右，城市化水平达到75%。

能否实现这一目标的关键就是加快同安区、翔安区的农村城市化进程。

修编的规划将同安区功能定位为厦门重要的工业基地、物流基地和重要的旅游景区。

目前的同安区正在加大市政基础设施的建设力度，社会经济正在稳步发展。

三年来，同安的工业区和工业经济快速发展，2003年区划调整时全区工业总产值92.9亿元，2005年工业总产值155.15亿元，今年有望突破200亿元；工业区开发规模从2003年的不到4平方公里发展到现在的14.2平方公里，今年有望达到18平方公里，更重要的是，这两三年引进的一大批项目将陆续建成投产，已经形成快速发展态势。

在城市化建设方面主动融入厦门城市大框架，全力推进环东海域综合整治和滨海新城区开发建设，加快老城区改造并沿东西溪往同安湾拓展，努力形成总面积25-30平方公里的新城区，力争2010年全区城市化率达到57.5%。

翔安区是区划调整后的最大关注点。

尽管建区初期各项事业一片空白，基础设施、文化事业投入的资金需求量大，区自身短时间内难以承受，但是市政府制定了相当积极的扶持政策，加大财政转移支付，逐步完善其“造血”功能。

特别是通过高起点的规划，加强各种城市配套设施建设，以工业化推动城市化，大幅提高翔安区的城市化水平，从而整体上加速我市的城市化进程。

目前，翔安大道、水浏线已经建成，浏五店港区、连接厦门本岛与翔安区的翔安海底隧道已经开工建设，火炬高新区（翔安）产业区95幢通用厂房已建成投入使用，来自海内外的180多家企业已经陆陆续续进驻。

友达光电、中华映管、厦华电子、金保利等大项目、好。