农村贫困人口社会救助问题研究

农村贫困人口社会救助问题研究

——以安徽一贫困县为例

摘要：自我国建立社会救助制度以来，我国社会救助已初步形成了一套完整的体系，在解决社会贫苦问题，缩小贫富差距，促进社会公平，维护社会稳定，构建和谐社会等方面起到了重要的不可替代的作用。但在现代乡村社会仍然存在着一定的贫困人群，农村贫困问题使农村社会救助工作面临着许多问题。本文阐述了当前在经济结构调整、农村社会变迁过程中农村社会救助制度建设中存在的主要问题，诸如农村最低生活保障制度不够完善、政府有关部门对社会救助工作认识不充分、社会救助工作缺少必要的社会监督以及社会救助过程中调查核实难、法律基础薄弱等问题。并从社会背景、农村变迁、法制建设、道德建设等方面提出对问题产生的原因进行了分析。

关键词：农村贫困人口，社会救助，问题，原因分析

一、引言

社会救助是指通过立法由国家或者政府对由于失业、疾病、灾害等原因造成收入中断或者收入降低并陷入贫困的人员或者家庭实行补偿的一种社会保障制度。社会救助是社会保障各项目中出现最早的一种制度，是社会福利体系的重要组成部分，是社会进步和社会文明的一个重要标志，主要功能是为满足贫困者及其家庭成员基本生活需要而提供社会认可的最低生活保障。在欧洲最早建立社会救助制度的国家+ 其社会救助比国民保险有着更悠久的历史。例如：英国早年的济贫法实质上就是一种社会救助。英国社会救助制度从1601年英国伊丽莎白颁布《济贫法》，即旧济贫法开始，经过几百年的发展，已经建立了体系完善、保障水平较高的社会救助制度，形成了社会救助制度中的“英国典范”。在中国社会救助远远落后与西方国家，特别在农村贫困人口社会救助更是一个难题。本就农村贫困人口社会救助问题和原因做初步性探讨。

二、农村贫困人口社会救助的主要问题

（一）农村社会最低生活保障制度不够完善

中国虽然从上世纪90 年代初就开始实施城乡一体的低保制度，但在低保政策方面，现行的低保“含金量”较大，各类救助政策都与低保挂钩，而大部分处于贫困边缘的低收入群体，得不到应有的帮助。在医疗救助方面，目前主要是对城乡低保家庭成员和城镇低收入家庭中的大病患者进行救助，而农村低收入群体和一些长期患慢性病患者，其自负费用较高，却得不到有效的救助，现面临着吃饭和吃药两难的境地。在助学方面，低收入家庭义务教育阶段学生享受“一免一补”，但高中以上学生没有享受到这个政策。另外，学校和有关部门也有少量的助学行为，对这些行为有的社会救助管理所不能全面掌握，造成了助学帮困工作不规范，出现重复和遗漏现象。

（二）政府有关部门对社会救助工作的认识不够充分

上海经过多年的社会救助实践，在社会救助制度建设方面有了不断的完善。在进一步规范社会救助工作上，政府建立了社会救助“一口上下”的运行方式。所

谓“一口上下”，就是在社会救助过程中，坚持“条块结合、以块为主、条上政策、块上实施”，将管理主体落脚在街道、乡镇，每个街道、乡镇建立具有独立法人资格的社会救助事务管理所，各部门和社会各类救助资源集中到街镇救助事务机构，使基层社会救助事务机构成为救助工作枢纽和信息、资源的集散地，较好地解决救助对象重复和遗漏的难题。但在实际操作过程中，还有不完善的情况。在财务管理方面，存在记账不规范的现象。在资金投入方面，社会救助资金来源主要由三个方面：一是上级政府下拨的专项经费，二是区级政府应该配套的经费，三是政府必须支出的和通过社会募集的解决群众实际困难的资金。

（三）缺少必要的社会监管体系

很多不规范行为得不到有效制约。一些子女不赡养老人，有的救助对象甚至赌博、吸毒但我们很难撑握确切的证据；有的申请对象可以随意恐吓、漫骂工作人员、扰乱办公秩序等等。由于监管体系不健全，一方面，无理取闹者得不到应有的惩处，救助工作人员得不到应有的保障；另一方面，救助工作产生的争论和矛盾逐渐增多，救助部门要消耗大量的人力、物力和财力去核实、查证。（四）法制基础较薄弱

目前的救助工作主要依靠部门文件操作，1996 年出台的《上海市社会救助办法》，只是政府规章，有些规定已经过时，并与上位法相抵触。由于缺乏法制的支持，一些重大问题难以明确，一些工作难以正常开展，如企业不履行应尽义务，一些受助者不愿按照权利和义务对等的原则参加公益性社区服务、接受家庭财产调查等，没有有效的制约手段。

三、农村贫困人口社会救助主要问题的原因分析

(一)二元经济结构的社会背景

由于特殊的政治经济条件，我国走的是一条与众不同的工业化道路，即在高度集中的计划经济体制下，政府用行政干预手段将城乡分开，以牺牲农民利益为代价实现国家的工业化。结果过多牺牲了农民的利益，大大削弱了农业资本积累、技术革新的实力，窒息了农业的发展后劲。在工业化过程中，原有的二元经济结构不仅没有得到改变，而且还被加强了。虽然改革开放以后，政府对这一非均衡发展模式进行了一些调整，但并没有从根本上改变其性质。特殊的重城轻乡政策背景和挖农补工的非均衡发展战略所造成的另一个直接后果是城乡二元的社会保障制度差别过大，形成了一定的利益落差，城乡劳动者的境遇很不平等。上海虽然从1994 年就建立了城乡一体的最低生活保障制度，但是，农村的社会保障始终处于边缘地带，有相当一部分社会保障的内容将整个农村人口排挤在保障体制之外。长期以来，社会保障体系并存着两个相互独立又相互联系的层次，城镇企事业单位中的就业人员享受着相对较为完善、水平较高的社会保障服务；而农村广大农民在这方面的情形恰好相反，无论在保障项目、保障内容和保障水平上，都根本无法与城镇居民所获得的“单位保障制”的保障相提并论。随着社会主义市场经济的发展，城镇的社会保障制度逐步从过去的“单位保障制”隐退，但是另一方面，城市社会保障却得到了前所未有的发展和提高。从城镇整体上讲，城镇居民比过去得到了更可靠、更安全、更平等的社会保障。因此，在经济体制改革的过程中，城乡居民间社会保障的不公平状况不仅没有改变，而且更加突出。这就是说，在投入一定的情况下，城乡分割的二元社会保障实际上是以牺牲农民的利益为代价的，国家将本应平等投向全社会的社会保障资金中的大部分投向了城市，广大农民却无缘享受，其结果是进一步扩大了城乡收入差距，使农民整体