基于无缝隙政府的社会管理创新_以东莞为例_朱晓红

基于无缝隙政府的社会管理创新——

—以东莞为例

□朱晓红

（东莞理工学院，广东东莞523808）

摘要：无缝隙政府所倡导的顾客导向、竞争导向和结果导向的治理理念为社会管理创新提供了新的视角。基于无缝隙政府理念，东莞在社会管理创新方面进行了有益的探索，以信息共享促进部门无缝隙衔接，优化业务流程促进无缝隙审批，以扁平化改革推动社区服务无缝隙对接。本文认为，未来的政府管理创新，应倡导无缝隙政府理念，以公众需求为导向提升公共服务的价值，以市场竞争为导向探索公共服务市场化供给，以结果为导向完善绩效评价体系。

关键词：无缝隙政府理论；社会管理创新；东莞；公共服务

中图分类号：D630．1文献标识码：A文章编号：1007－8207（2013）01－0056－04

收稿日期：2012－07－10

作者简介：朱晓红（1973—），女，新疆呼图壁人，广东东莞理工学院政法学院副教授，管理学博士，研究方向为公共服务与地方治理。

20世纪90年代以来，政府和其他公共组织经历了一场静悄悄的公共管理革命。［1］（p1）这场变革为政府再造提供了一种面向未来的公共机构自我改革的模式，不仅在一定程度上改进了地方政府的微观运行方式，而且对整个社会结构与治理变迁以及绩效的改善也产生了积极的影响。以顾客导向、竞争导向与结果导向为目标打造美国学者拉塞尔·M·林登所主张的“无缝隙政府”，进行跨部门的整合与制度创新，改进公共服务体制，已成为社会管理创新的一大趋势。本文借鉴林登的“无缝隙政府”理念，结合东莞社会管理创新的实践，对东莞未来的社会管理创新趋势进行探讨。

一、无缝隙政府理念：社会管理创新的新视角

20世纪70年代末以来，西方各国政府陆续开展了新公共管理运动，以实现政府治理方式的根本变革。美国学者拉塞尔·M·林登提出了“无缝隙政府”模式以实现对传统公共部门的重建。林登认为：“‘无缝隙组织’是指可以用流动的、灵活的、完整的、透明的、连贯的等词语来形容的组织形态……无缝隙组织以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务，并且，无缝隙组织的一切都是‘整体的、全盘的’，它是一个完整统一的整体，无论是对职员还是对最终用户而言，它传递的都是持续一致的信息。”［2］（p4）由此揭示了无缝隙政府是以顾客为导向、以结果为导向、以竞争为导向的一种组织变革。这种面向顾客、服务公众的组织变革，以满足顾客无缝隙需求为导向，以无缝隙的方式为顾客提供方便、快速、简捷的服务，强调效果、预算与绩效并重。这对打破各部门之间的界限，真正实现部门间的无缝隙对接，提升政府的回应性与公共服务效率，具有积极的促进作用。

无缝隙政府以满足顾客无缝隙需要为目标的组织变革为探索社会管理创新提供了重要的分析视角。近年来，民生问题已成为大多数社会成员最关切的社会问题，当前，社会管理创新的提出表明我国治理改革由优先发展经济的经济治理开始转向以改善民生、减少社会不平等、彰显社会公正为重点的社会治理的变革。这一变革的核心正是通过建构以权利为导向的社会政

策体系，完善公共资源配置公平的社会政策，构建政府与民间组织、公共部门与私人部门之间的合作伙伴关系，推进公共服务供给模式的多元化，为社会公众提供优质、高效的公共产品和公共服务。从无缝隙政府理念来看，以顾客为导向，努力提升公共服务的价值；以竞争为导向，引进公共服务的市场竞争机制；以扁平化的组织结构形成以结果为导向的管理体制，建立一个以民众幸福为导向的现代社会治理模式，增进民众福祉，正是社会管理创新的内涵和意义所在。

无缝隙政府理念为社会管理多元主体合作治理模式开创了新的思维。在林登看来，“强调为顾客提供服务的速度”［3］（p9）是无缝隙组织的一个重要特征，而政府要满足社会公众的个性化需求，就必须改革传统官僚制的科层制供给模式，建立政府与企业、政府与社会组织的合作供给模式。为此，林登特别提出要“发展政府机构与顾客及供应商之间的同盟关系”。［4］（p7）而社会管理体制改革的方向就是要发挥政府的主导作用，培育并形成社会组织的参与机制，同时，发挥企业在社会管理创新中的作用，扩大社区公共事务的供给主体范围，提高公共物品的供给效率，促进社会不同群体间的协调和对话，实现社会管理从一元管理到政府与社会组织、私人部门等多元治理的转变。就此而言，无缝隙组织所呼唤的多元社会治理模式为开创社会管理创新提供了一种新的思维。

二、东莞基于无缝隙政府理念的社会管理创新实践

如何在国家与社会之间寻找到恰当的平衡管理模式，赋予政府与社会关系的新内涵是我国社会管理体制改革探索的方向。2011年，建设幸福城市成为各地政府的施政导向，东莞在“十二五”规划发展总体要求中明确提出了“加快转型升级，建设幸福东莞”的战略目标，实行以改善民生与保障福利为核心的社会管理体制改革。无缝隙政府理论为东莞社会管理创新提供了新思路，从无缝隙政府视角看，东莞社会管理创新的实践表现为以下几方面：

⒈以信息共享促进部门无缝隙衔接。无缝隙政府理论是以流动的、高效性的、有弹性的、参与度高的组织结构来改造原有的官僚体系，强调政府打破传统的部门界线和功能分割的局面，整合政府所有部门、人员和其他资源，以单一的界面为公众提供优质、高效的信息和服务，使政府职能由管理功能向服务功能转变。在这一过程中，以信息的共时性传递实现信息资源共享，形成跨部门的网络化协同办公，向公众提供无缝隙、方便、快捷的服务，以一体化无缝式方式来追求零顾客成本，成为社会管理创新的一个重要途径。目前，东莞利用信息技术着力打造“数字社区”，以“电子政务、信息兴业、数字民生、网络文化”四大主题融合近百种移动信息化应用，建立政府投资、企业运行、居民应用的社区管理信息系统网、社区办公系统网、社区服务呼叫热线等社区服务信息化平台，推进东莞的数字化民生工程建设。信息技术使政府信息和行政透明化，弱化了官僚体制对信息的控制；同时，使政务信息的传递途径更加直接、快速，使政府结构趋于扁平，增强了政府与公众的信息沟通，有助于建立常效的、政府与社会多元合作的公共行动网络。但利用信息共享促进社会管理创新，不单是技术问题，而是需要对现有的组织和管理制度进行思考并加以改造。

⒉以优化业务流程促进无缝隙审批。无缝隙政府理论是对现存层级节制的官僚机构的弊端所进行的反思，它寻求以顾客和结果为导向的一整套新的思维方式和组织原则，对政府组织进行重新设计，而“重新设计必须深入到组织机构的核心，角色、考核方式、结构、价值观和技能都要进行根本性的改变”，［5］（p119－131）关键在于优化业务流程。东莞从自身实际出发，聚焦流动人口管理、社区管理、治安管理等领域，以信息技术为依托，统筹整合区域资源，在厚街和黄江两个镇试点社区政务服务中心一站式服务。“社区政务服务中心”作为镇街政府（办事处）的办事机构，承办了政府职能部门