关于我国的监察体制改革

关于我国的监察体制改革

作者：廖聪

来源：《科学与财富》2020年第12期

摘要：制定《国家监察法》是为了弥补中国目前监察制度立法之不足，是实现反腐制度化、法治化的需要，也是全面推进依法治国，实现国家治理体系和治理能力现代化。制定《国家监察法》必须要有立法思想和立法导向，明确监察机关的定位和运作机制，完善监察手段和监察程序，强化对监察机关的监督和制约，确保在法治轨道上推动改革。

关键词：监察体制改革;宪法;监察权

一、我国监察体制改革的必要性的缘由

1949年以来我国一直延续的“纪委、人民检察、行政监察”三方管理的监察制度。但60多年以来这种管理监察存在职权交叉、职责不清、权责不一等弊端，促使以法规的形式启动国家监察体制改革方案，统合职权，合并机构，成立国家监察委，并以《宪法修正案》确立其宪法地位，以实现职权统一、权责一致。国家监察体制改革最大的变化是实现违纪、职务违法与职务犯罪监督的统一，建立独立的反腐败专门机关——监察委员会。改革以前，纪检机关、行政机关、检察机关分别处理违纪、职务违法、职务犯罪案件，腐败的治理倚赖于各个机关之间相互配合，但如果某个环节出现问题，就可能放纵腐败。改革以后，腐败治理从“多主体分治”到“合力共治”，这不是主体的简单合并，而是职能的系统升级，有效地整合了反腐资源、提升了反腐效能。在这之中主要有三个方面促使着监察体制改革：

（一）职权的不统一

在19大之前，我国一直是实行着监察机构分立的监察模式，设计的初衷是为了相互制约，相互协调配合。但实际的操作之中有着很大的弊段。例如检察院在处理案件过程中缺乏了对其本身的监督过程，监察院一直是同体监督，这样的话造成权责不统一，在处理案件过程中所享有的权力远远超过了其所承担的责任。行政检察机关在监察过程中享有检察权、调查权、行政处分权，但是行政监察机关是隶属关系，下级对上级或同级的建议缺乏有效的实施手段，会对上级或者同级产生忌惮，导致同流合污或者不作为的事件。不利于监察权的行使，会产生检察权的行使的乏力低效。

（二）三者的职责不明确

三者最初本应统管自己的部分：纪委主要是维护党章党纪，对党的政策和路线进行监察并且强化党部之间的党纪建设和加强党内管理;而检察机关是负责职务犯罪侦查，公诉等;行政监察机关主要负责是对管理对象进行法律法规的遵守方面进行监察，受理违反行政法规的检举和

控告的监督和调查。看似三者都有自己的分工，但实际行使职权时候三者的边界是模糊的，党纪，行政规章，法律法规之间也有部分的竞合重叠，因此在具体的监察事项上三个机关之间会有权责不明，会使其相互推卸责任，进而形成灰色地带。

（三）监察对象的不全面和范围全面性的不足

在监察对象和范围方面，作为监督机关，纪委主要是负责对党员违纪行为进行调查和监管;作为国家的法律监察机关，检察院主要负责对国家工作人员的职务犯罪进行侦查;作为行政机关的监察部门，主要负责对政府及其公务员遵守行政法规行政规章等行为进行监督。而三者机构分立且各自监察对象和范围均不相同。但在实践过程中纪委无权对非党员国家工作人员进行监察;检察院只有权侦查职务犯罪行为;行政监察机关无权对行政外部的国家机关违法违纪行为以及所有的职务犯罪行为进行监察。因此，改革前的机构分立式监察方式，无论是在监察对象方面，还是在具体的监察事项范围方面，都无法实现全面覆盖。造成了内部出现一系列问题。

二、我国监察体制改革后的成效

（一）设立国家监察机关要求职权统一

在上述中说到了职权不统一的问题，在这次监察体制改革中通过设立监察委员会以实现权责的统一。在行政方面，监察委员会与行政机关平级，在其行使监察权中改变以之前由下级监督上级、内部自我监督的模式，保证权力行使的效力稳定性以及有效性;在检察机关方面，检察院可以在一定程度上改变过去检察院“自侦自监自诉”的问题，实现职务犯罪的侦查和审查起诉的分离，可以在很大程度上解决犯罪案件办理过程中的权责不一问题，也有利于实现检察院职权行使的权责一致。

（二）设立国家监察机关实现职责的统一

设立监察委员会，行政监察机关被取消，检察院一些部门归划为监察委员会，相应的行政监察权、检察院仅保留了侦察权其他权力将转由监察委员会行使，由其作为专门的国家监察机关统一行使国家监察权，对所有公职人员进行监察，履行监督、调查和处置职责，并有权行使包括留置在内的多项调查措施，实现了监察权由分散行使向统一和专门行使的过渡。

（三）设立国家监察机关实现监察范围的全面覆盖

《宪法修正案》在第三章增加“监察委員会”一节作为第七节，并规定其与行政机关和司法机关同样，由人大产生，对人大及其常委会负责，受其监督。改革后设立的监察委员会获得了与行政、审判和检察机关对等的地位，形成了在人大下“一府一委两院”的新国家机构格局。也使得监察权脱离行政权，成为一种独立的国家权力。《宪法修正案》以及《监察法》在当下进行的监察体制改革将整合所有资源，解决以前的“三不管区域”，由监察委员会统一行使对国家

公职人员违法违纪以及职务犯罪行为的监察权，并扩大监察范围到所有公职人员，不仅包括党员，也包括非党员;不仅包括行政机关工作人员，也包括其他国家机关的工作人员;不仅包括一般违法违纪案件，也包含职务犯罪案件，实现监察范围的全面覆盖。

三、监察体制改革的宪法意义

《宪法修正案》的形式确立了国家监察机关的宪法地位。不仅在地位给予宪法一定权力而且在反腐过程中形成了有效的机制。将党规党纪、行政法规及规章还有法律法规有效的衔接上，起到了有利的促进作用。改革后的监察委员会是一个权力高效集中的监察机构：它由人大产生，监察权不属于行政权，具有了高度独立性将过去不科学的权力结构分解，重新配置、整合资源。

（一）监察体制改革得合宪性意义

《宪法》第五条规定，我国实行依法治国，建设社会主义法治国家。十八届四中全会也强调“凡属重大改革要于法有据”，并明确要求要坚持“依宪治国”、“依法治国”。在进行的国家监察体制改革属于重大改革事项，因此必须合乎宪法原则。在依法治国的背景下，监察体制改革的启动和推进必须有宪法上的依据。在宪法中设立监察委员会必须要考虑国家权力的配置和运行的问题，必须要具备充分的正当性，而合宪是保证其正当性的首要前提。对监察体制改革要首先关注它的合宪性问题。

十九大报告提出的推进合宪性审查工作要求在一定意义上为合宪性解决机制提供了政治保障。具体来说，国家监察体制改革在宪法修改共识下要把握好宪法设计方案。国家监察体制改革要有合宪性依据，必须通过宪法修改来展开。如果不修改宪法就无法为国家监察体制改革提供正当性基础。对于宪法修改，我们不能因为担心动摇宪法权威而不敢启动宪法修改程序，而应该秉持实事求是的态度对待宪法修改问题。

一旦将国家监察体制改革纳入宪法之中，不妨从产生、组织和职权三个方面为其提供合宪性依据。一是在产生方面，坚持人民代表大会制度，明确监察机关和人大之间的关系。二是在组织上，理清监察机关的机构名称、组成人员、领导体制。三是在职权上要明确监察机关的职能。由于在宪法合宪性依据基础上需要

（二）“良法善治”的追求

国家监察体制改革始终是在民主与法治并举的大前提下进行的社会治理，总体说来是一个法治改革的思路。在治国理政的意义上，信法为真是国家治理体系和治理能力的重要基点。法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律必须是良法才对社会有推动作用，否则是阻碍社会的发展。宪法文本是宪法学赖以存在的基础，也是我们建立宪法秩序时必须要有的理论准备。所谓“良法”，就是体系完备、规范科学、运行有效的章节条