我国自然资源管理体制特点和发展趋势探讨

我国自然资源管理体制特点和发展趋势

探讨

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摘要：中国自然资源管理体系演变和历届行政组织变革伴随而行，走过了一个分分合合的发展轨迹。自成立至二○○三年，国务院机构改革一共实施了八次重大变革，而历次改变均涉及国家自然资源管理体系的重大调整。

关键词：自然资源；管理；发展；趋势

一、我国自然资源管理体制调整

第一次：新中国成立初期到1956 年。新中国成立初期，国家政权机关处于初创阶段，机构如何设置，缺乏经验。

第二次：一九五六到五九年。中央政府还制定了《有关完善我国行政管理体制的决定（草稿）》，并由此进行了较大幅度的行政部门组织变革。一九五八年，我国又对经济管理制度作出了适当变革，对行政组织结构作出了调整，这次组织变革主要以中央地方政府下放权限、增加大地主自主权为主要内容。

第三次：一九六0到八一年。一九五九年的中央精简，由于受到了"大跃进"等"左"的政治思想的影响，出现了中央政府宏观失控的现象。自一九六0年开始，由于中央政府重新强调集中统一，原来下放的部门职权又被再次聚集了出来，至一九六五年底，国务院部门已达到了七十九个，形成新中国建立后部门规模的第二个顶峰。

第四次：在经济体制改革未完全启动的一九八二年改革。党的十一届三中全会以后，我国步入了一段崭新的历史发展时期，进行了体制变革和对外开放尝试。

第五次改革：以强调政府转变社会职能为特点的一九八八年改革。这次国家行政机关改革是以强调政府转变职能为特点的，并且是在市场经济体制和社会政治体制改革进一步深入的要求下完成的。

第六次调整：为延续和完善的一九九三年制度。本次的调整以符合我国市场经济发展的

新特点为改革的宗旨。其中将专业经营机构的模式分成三种：一种是成为经济实体，不担负

行政的监管职责；一种是成为工业总会，成为国务院的下属事业单位，保留专业的职责；一

种是保留或成立的管理单位，其作用为规划、协调、发展、监管。

第七次：在职能定位上实现重大突破的一九九八年改革。本次机关改革的总体目标是：

形成办公快捷、运行协调、行为规范的政府管理系统，健全我国公务员体系，培养先进的专

业性政府管理系统干部队伍，逐步形成符合社会主义市场经济体制的具有我国特点的政府管

理体系。

第八次：稳步实施的二00三年改革。此次政府机构改革主要包括以下七个领域：继续

加强国有资产治理结构改革，健全政府宏观调控体系，继续健全我国经济监管政策，不断深

化市场流通监管体制改革，继续增强我国保健食品与安全生产产品质量监督管理体系建设，

而本次机构改革中对国家资源管理体制最大的改变就是把我国土地管理机关作为宏观调控机关。与自然资源相关的政府机关主要有：我国开发和改造委，自然资源部、农业发展部、生

态环境部、我国森林局。

二、中国自然资源管理体制演变反映的特征：

首先，虽然行政管理机制变革已经经过了精简膨胀再精简的周期，但是自然资源管理机

构的规模数量在总体而言上仍呈现减少态势（新中国成立初期除外）

第二，资源管理制度服务于同时代的社会主义企业制度，而且还和当时的国民经济建设

水平密切相关[1]。新中国成立初期，社会虽然存在着百废待兴的状况，但是对资源管理还

没有国家巩固和发展的主要矛盾，所以当然也还缺乏专业的资源管理。随着大型经济社会项

目的实施，对资源利用的力度增大，资源的监管问题被关注起来，相关的机构也随之而来。

另外，长期以来的计划体制形成了资源管理机构多是企业组织单位的特点，直至最近的改革

才意识到资源管理机构的宏观调控功能[2]。

其三，政府的角色定位问题作为一根红线贯穿着资源体系发展的全部流程，资源和行业

的界定一直是历次重要资源体制变革的重点。是实现自然资源和行业的纵向控制还是在横向

上集中对自然资源的治理并放弃对自然资源行业的直接控制，在理解上并不相同。在实践中，有称自然资源主管部门的，如地矿部（对应的有矿产品法）、我国土壤局（对应的由土地管

理法），也有称行业主管部门的，如我国森林局（对应的却是森林法）等，也有资源行业并

举的，如我国水利主管部门（对应的是水资源法）下设水务署。但因为地位不一样，对服务

资源的作用也就不一样，对经济社会可持续发展的作用也就不相同。

第四，自然资源管理结构的调节过程，也就是资源效益的调节过程，也正是由于这样，每个管理的过程，才为协调效益问题而具有"过渡"的特征。即使是实现了社会主义市场经济后的一九九八年改革，也虽然完成了自然资源的相对统一管理工作，但仍然被认定为进步措施。可见，完成了自然资源相对统一管理工作不只认识方面，而且今后的路或许还会很长。

三、中国未来的资源

3.1特点

未来资源有三个特点：一是资源不仅单纯是指经济因素的存在，而且文化、社会、环境等因素的总和，因此在资源开发利用时，不可单只考察经济因素，还必须评价其在开发利用的过程中对当地自然环境所造成的影响，还需要对资源开发利用后的社会经济效益及其影响作出预评价；二是科学发展观的提出，给了未来资源管理全新的含义，在自然资源开发利用与分配活动中必须兼顾国家长远利益与子孙后代的共同利益，同时需要确立了自然资源与环境安全、循环经济的基本概念，运用创新技术和科学管理方法。三是利用资源领域市场经济的特点以及传统企业的垄断性质，确定了自然资源管理的社会主义市场机制配置和国家宏观调控兼容性。这也就决定了自然资源管理工作的三大发展趋势，即：资源综合管理工作发展趋势；自然资源监管与生态环境保护协同发展；自然资源监管与自然资源行业监管理性耦合发展[3]。

3.2资源环境

即以总体的资源为主要管理对象，以各个类别资源的共同点以及彼此关联关系为基础，运用一个综合的治理运行机制将各个类别的资源统筹管理工作。而资源的整体管理不仅是由单纯的管理组织合并，而且各管理组织内部的资源互相配合，彼此相互影响。综合治理的作用体现在制度质量的提升以及交易成本的减少。各个类别的资源，之间有着自身的内部经济和法律联系（比如矿业权与土地使用权的关系问题），从而将那些相互之间又有着某种内部经济和法律联系的自然资源放到一起加以整合经营，从横向上进一步扩大规模，这也是当前全球资源经济发展的大趋势所在。如美国的内务省不但负责管理公有土地资产，而且赋予负责管理公有用地内的矿产资源、能源、森林资源和饮用水以及野生动物资产的管理职责，有力地推动了全美国土资源利用和国土规划管理工作的开展。地球表面的所有自然资源都各有用处，而同一类自然资源又可以产生很多种不同的用途，因为这种用途之间相互作用，同时也可以相互竞争，所以，最好是统筹规划和利用其各种功用。不过，资源在横向上的总体集中水平还有赖于这样三个要素：即全国综合管理的自然资源数量，与集中水平和地区发达程度有关；与全国自然资源整合调查的成功程度，密切相关；与当时科技的发展水平有关。对自然资源的集中统一管理工作也有各种的解决途径，其中最直截了当的一个途径就是通过部