进一步推进国库集中支付制度改革的思考(一)

进一步推进国库集中支付制度改革的思考(一)

摘要：全面推进国库集中支付制度改革，是市场经济条件下实行公共财政的必然选择。改革取得了显著的成效，同时也遇到了重重阻力，离全面推行国库集中支付制度还有相当大的差距。对此，本文拟从加强改革的认识、解决国库集中支付制度中的委托代理问题以及深化配套改革、完善各项规章制度等角度来探讨进一步推进国库集中支付制度改革。

关键词：国库；集中支付；委托代理

国库集中支付制度改革，是我国建立公共财政体系的重要内容，是我国现阶段建立现代财政国库制度的核心内容。国库集中支付制度是改变现行的财政资金层层拨付程序，由国库集中支付机构在指定银行开设国库单一账户，所有预算单位需要购买商品或支付劳务款项时，由预算单位提出申请，经国库支付机构审核后，将资金直接从单一账户支付给收款人的制度。实行国库集中收付制，是解决财政资金使用中诸多问题的治本之策，是从源头上治理腐败的重大措施，也是市场经济条件下实行公共财政的必然选择。目前，已有33个省份实施了国库集中支付改革，并向城市、县级推进。按照中央的统一设计和要求，2005年起我国将全面推行国库集中支付制度改革。

一、存在的问题

集中支付制度试点改革已历时三年多，总的来看，试点进展顺利，运行平稳，国库单一账户体系初步建立，资金收付方式日益规范，收付效率明显提高，财政监督明显加强。但离全面推行国库集中支付制度还有相当大的差距，主要体现在以下几方面：

一是由于改革触动了某些利益集团的既得利益，再加上对改革的认识不足，使改革遇到了重重阻力。在分散支付条件下，各部门和单位使用资金时，不受预算硬约束，自主性强，资金存入银行既可生息，又可作为争取项目贷款的条件。改革后，这些好处将不复存在，因此，地方和部门自然会有抵触和阻挠。另外取消政府部门在商业银行的账户，商业银行减少了信贷资金的来源，银行支持地方经济发展的积极性受到影响，也会给政府带来一定的压力。

认识上的不足主要是对国库集中支付制度下的财政资金所有权、使用权和财务自主权存在误解。许多人认为国库集中支付使得财政资金使用权和财务自主权都归属财政部门，预算单位将不再拥有这些权力，这成为预算部门对国库集中支付制度不理解、不支持的主要原因之一。而事实上国库集中支付的目的是在不改变单位的资金使用权和财务自主权的前提下，取消单位账户，建立单一账户体系，提高财政资金的使用效益和加强会计监督。

二是预算单位和代理银行在资金支付清算中存在以下违规或不规范操作问题：一是违规将财政预算内资金转拨到原有的实拨资金账户；二是违规改变财政预算内资金的用途或使用性质；三是违规将财政预算内资金转出专户并转储大额定期存单；四是使用预算内资金违规发放政策补贴；五是违规提取现金，并以虚假发票大量提取财政资金；六是代理银行违规划转财政预算内资金。这些问题的发生，反映出国库集中支付制度政策还存在薄弱环节。

国库集中支付制度的交易主体分为财政部门、预算单位和代理银行三方，其中，具有交易信息劣势的财政部门是委托人，具有交易信息优势的预算单位与代理银行构成代理人，它们之间形成委托代理关系。委托人和代理人存在较为明显的信息不对称现象。例如，在财政直接支付活动中，预算单位可能会凭借信息优势及较小的风险约束来伪造虚假收款人，提供虚假收款人账户，伪造、变造或提供虚假合同、虚假申请等，一旦违规行为得逞，财政资金由国库通过国库单一账户体系直接划出或转移到非法“收款人”账下。对于财政授权支付而言，风险则更大，预算单位可能会提供虚假收款人账户，骗取或转移财政性资金，或与基层代理银行及有关人员合谋骗取或转移财政性资金。倘若不能有效减少财政部门与预算单位、代理银行之间的信息不对称，就无法遏制国库集中支付中出现的“异化”现象。

三是相关的配套改革尚未跟上，成为进一步推进国库集中支付制度的改革的瓶颈。建立国库集中支付制度后，政府的财政资金拨付管理发生重大变革。国库支出数将取代现行财政拨款

数成为财政支出数。这样，国库核算信息将成为政府财政信息系统的主要组成部分，对国库核算电算化的要求也提升了一个档次。目前，我国还没有建立独立的国库会计核算和资金清算系统，财、税、库、行之间尚未实现横向联网，部门预算的无纸化操作难以实现，这将严重影响工作效率和信息传递速率的提高。同时，我国相当一部分人民银行地市级中心支行的账户管理手段落后，结算秩序不符合要求，给国库集中支付制度效果的发挥带来了消极影响。相关的法律法规仍不完善。我国现行的《预算法》是1994年通过的，而《国金库条例》则是1985年通过的。随着我国的财政收入制度改革、财政支出制度改革、公共财政体制的建立等改革的不断深入，已有许多地方不能适应改革的进程，加上相关的行政、事业单位的制度不健全等一些因素，使得国库集中支付制度的改革缺乏足够的法律制度保证。