公共事业管理概论

CH1 复习思考题：

1、什么是公共事业？

公共事业，就是社会全体公共事业，即关系到社会全体公共基本生活质量和共同利益的特定的社会公共事务。

公共事业的基本范围，主要是教育、科学、文化、卫生、体育、人口、资源与环境保护，以及通讯、邮电、铁路和公共交通、水、煤气组成的公用事业等。

2、公共事业与都市公共事业有什么区别？它们之间的关系怎样？

3、都市公共事业有哪些内容？

4、社会公益事业与都市公共事业有什么区别？

5、非营利组织与事业单位的区别？

1、涵义

事业单位，一般指以增进社会福利，满足社会文化、教育、科学、卫生等方面需要，提供各种社会服务为直接目的社会组织。事业单位不以盈利为直接目的，其工作成果与价值不直接表现或主要不表现为可以估量的物质形态或货币形态。

非营利组织所涉及的领域非常广，包括艺术、慈善、教育、政治、宗教、学术、环保等等。非营利组织的运作并不是为了产生利益，这一点通常被视为这类组织的主要特性。然而，某些专家认为将非营利组织和企业区分开来的最主要差异是：非营利组织受到法律或道德约束，不能将盈余分配给拥有者或股东。非营利组织有时亦称为第三部门（thethirdsector），与政府部门（第一部门）和企业界的私部门（第二部门），形成三种影响社会的主要力量。非营利组织还是必须产生收益，以提供其活动的资金。但是，其收入和支出都是受到限制的。非营利组织因此往往由公、私部门捐赠来获得经费，而且经常是免税的状态。私人对非营利组织的捐款有时还可以扣税。

3.1、事业单位的特征

（1）依法设立。事业单位的设立，应区分不同情况由法定审批机关批准，依法登记，或者依照法律规定直接进行法人登记。

（2）从事公益服务。事业单位从事的是教育、科技、文化、卫生等涉及人民群众公共利益的服务活动，一般不履行行政管理职能。

（3）不以营利为目的。事业单位一般不从事生产经营活动，经费来源有的需要财政完全保证，有的可通过从事一些经批准的服务活动取得部分收入。

（4）社会组织。事业单位是组织机构而不是个人，要有自己的名称、组织机构和场所，有与其业务活动相适应的从业人员和经费来源，能够独立承担民事责任。

3.2非营利组织的特征

（1）不以营利为目的；

（2）该实体从捐赠者处获得大量的资源，（3）该实体经营的目的不是为了获取利润；（4）该实体不存在营利组织中的所有者权益问题；

（5）任何单位和个人不因为出资而拥有非营利组织的所有权，收支结余不得向出资者分配；（6）非营利组织一旦进行清算，清算后的剩余财产应按规定继续用于社会公益事业。

二、我国事业单位和西方非营利组织的差异

我认为，我国事业单位和西方非营利组织的最大的区别在于，政府与民间非营利组织关系的不同。中国事业单位存在着十分鲜明的“官民二重性”，一方面，其作为“公民社会

组织”，独立于政府，为广大民众服务；另一方面，它又与政府有着千丝万缕的联系。（一）、政府管理方面。

中国政府对于事业单位实行“双重管理体制”，而西方国家对本国社团的管理一般实行注册制、登记制管理，只要符合政府规定的关于组织资产、会员数量、发展规模等一系列标准，就可以到相应的政府部门注册，经审查即获得合法地位，此后非营利组织的一系列活动由本组织自行负责，出现问题则视情况提交司法部门解决。西方国家中社团的成立指标一般包括组织资产、会员数量及构成、固定办公机构、明确的组织章程、具体的行为法人等。以德国为例，德国没有专门从事民间组织的行政管理机关。非营利组织与营利组织一样，成立注册到警署办理程序性手续。非营利组织登记手续比较简单，基本的条件是：人数7人以上、不违反宪法、有章程、明确解散后财产的归属，达到这些条件，即可获得法律登记。

与之相比，中国事业单位的成立在标准上除了上述几项标准外，还包括必须找到一个政府部门作为本组织的“业务主管单位”，彼此之间是业务指导、负责的关系，被一些非营利组织领导者戏称为“找婆家”。在民政部于1998年10月25日颁布并实施的《社会团体登记管理条例》中明确规定了民政部门与业务主管部门对于非营利组织的双重领导：一方面，民政部负责社团的登记工作；另一方面，业务主管单位，即政府部门负责对社团日常活动的指导、监督。以我市的慈善总会为例，其就是作为市民政局下属的一家纯公益性事业单位存在。

（二）、经费来源方面。

我国事业单位对政府拨款依赖性强，致使其收入结构不合理，社会融资能力有待增强。我国事业单位最主要的收入来源是政府提供的财政拨款和补贴，该项来源几乎占了所有来源的一半，同时，由于政府对民间非营利组织从事经营活动有所限制，这使其营业性收入比例太低，以1998年度为例，仅占总收入的6％左右，另外，政府在鼓励个人和企业捐赠方面的措施也极为有限，种种因素导致其经费来源较为单一。而在发达国家，营业性收入比例往往较高。如美国1993年慈善性非营利组织的收入来源中，服务收入的比重占71.3％，政府捐赠仅占8.2％，私人捐赠占9.9％。1993年加拿大注册慈善机构的经费来源情况是：57%来源于政府，10%来源于个人捐款，1%来源于其他组织捐助，32%来源于会员会费、投资收入、销售收入等。这表明NGO组织经费来源渠道的多样化，使NGO组织具有更强的生存和抵抗风险的能力。

（三）、人员力量方面。

相对于国外而言，中国事业单位在人员力量方面有两大弱势。

1、人力资源不足。由于中国事业单位还不是很发达，从事此项工作的人员

数量十分有限，专职人员较少，志愿者就更为缺乏。以北京为例，1999年北京民间非营利组织中8.7％没有专职人员，34.6％的组织中专职人员规模在1～4人之间，55.8％的组织中没有志愿人员（注1）。而反观国外一些民间非营利组织发展较快的国家，如加拿大有130万人在慈善机构就业，为大量的志愿者提供了工作机会。

2、中国事业单位在内部工作人员的构成及管理上，存在着明显的行政化人

事管理倾向。与国外的民间非营利组织主要由民间志愿者自发组成相比,中国现有的事业单位很多是从原政府机关或分离出来的，甚至被人称为“第二政府”或“准政府”。目前，我国有近三分之二的民间非营利组织人员直接来源于业务主管部门的派遣和任命，绝大多数受到政府支持的自上而下的非营利组织中，基本的工作人员几乎都来自政府机构，或者由组织负责人提名并得到业务主管部门的批准，其中有许多是从第一线退下来的离退休人员，以我市慈善总会秘书处为例，9人中有6人是离退休干部，其余3人也是从其他政府机构转岗而来。民间非营利组织成为了吸收离退休人员、机关事业单位的下岗分流人员的“养老院”，缺乏创新和进取精神，这也制约了民间非营利组织的发展；很多自下而上的非营利组织则没