我国从1994年1月1日起实行了新的税制

年初出台的税制改革，是继1984年第二步利改税及工商税制全面改革之后我国税制的又一次重大改革。这次改革，是在建立和发展社会主义市场经济的新形势下进行的。因此，与原有的税制相比较，新税制在诸多方面都与其有着明显的不同。一、新税制较好地体现了统一税法，我国税收立法权大体可划分为几个层次，分别为全国人民代表大会(简称全国人大)及其常务委员会(简称常委会)制定的法律；经全国人大及其常委会授权，国务院以“条例”或“暂行条例”的形式发布实行的全国性税种；省级人民代表大会及其常务委员会有根据本地区经济发展的具体情况和实际需要，在不违背国家统一税法，不影响中央的财政收入，不妨碍我国统一市场的前提下，开征全国性税种以外的地方税种的税收立法权。税法的法律级次过低，法律少而法规多，一方面降低了税法的权威性，另一方面也蕴藏着随意变动的可能性。这不但反映了我国税收法制建设的不完善，也妨碍了与国际经济的进一步融合。

我国从1994年1月1日起实行了新的税制。本文将对新税制运行两年来的成效与问题进行分析总结，并针对存在的问题提出对策，以探讨税制进一步改革的发展方向。

一、成效

我国此次税制改革是为适应社会主义市场经济的客观需要而进行的，它是全国经济体制改革的中心环节，其广度、深度与力度都是建国以来空前未有的。新税制实施两年来的实践证明，这次税制改革的方向与基本思路是正确的，税收政策与各税种的条例细则是基本可行的；运行情况良好，取得了初步成效，完成了新旧税制的平稳过渡；全国税收收入有了明显增长。1994年，全国税收收入比前一年增长23.5％，税收的财政职能明显加强。1994年我国国民经济保持持续、快速增长，证明税制改革的效应是良好的。新税制的优点和积极作用主要表现在以下几个方面：

第一，建立了适应社会主义市场经济发展的新的分配格局，为市场经济发展创造了良好的税收环境。新税制注重强化税收的刚性和约束力，推进了依法治税的进程，使经济行为符合法律（包括税法）的规范。流转税制改革克服了原产品税重复征税和税负失衡等问题，改革后的流转税以增值税为主，增值税、消费税和营业税三税交叉调节，起到了适应市场机制和补充市场调节的作用；所得税制改革统一了内资企业所得税和个人所得税，解决了税负不公等问题，发挥了税收调节个人收入悬殊和地区间经济发展差距过大的作用，既适应了市场经济发展的竞争需要，又促进了全社会协调发展以达到共同富裕的目的；其他各税的改革，对均衡社会财富、缓解社会分配不公及限制某些经济行为等方面也起到了积极作用，有助于市场经济的建立与良性运行。

第二，有利于加强国家对宏观经济的调控能力，适应了分税制财政体制改革的要求。国家对宏观经济调控能力的强弱，主要取决于国家财力的大小和税权集中程度，新税制充分体现了这一精神。这次税改总体上调整了税制结构和税收总规模，合理划分税种和确定税率，实行分税制，建立了中央税、地方税及共享税的税制体系，理顺了中央与地方的分配关系；通过统一税法、集中税权，保留政策性减免，取消困难性减免，严格税收征管，有利于做到应收尽收，提高税收收入占国民生产总值的比重，提高中央财政收入占整个财政收入的比重，保障国家有足够的财力来调控国民经济的运行与发展。

二、问题

在肯定税制改革成效的前提下，我们还应清醒地认识到，由于这次税制改革时间匆促，准备不足，经验也不够，此次改革中仍存在设计上和执行上的缺陷，主要体现为三个方面的矛盾：一是制度的超前性与现实的滞后性的矛盾。这次改革在许多方面借鉴了西方市场经济国家税制的先进做法，但由于我国经济发展程度较低，还未建立起成熟的市场体系，现实的滞后与制度的超前就发生了矛盾。二是认识与实践的矛盾。税制设计基于税改前的认识，而税改后的经济情况与人们当初的认识是不完全一致的。三是征纳双方的矛盾。推行市场经济后，纳税人出于自身经济利益的考虑，必然会想方设法钻税法和征管的空子，而征税者的水平不高，征管手段与方法相对落后，使征纳双方的矛盾更为突出。新税制的不足或需要完善之处，概括起来具体表现为以下几个方面：

1、增值税存在的问题

增值税的条例与细则规定，小规模纳税人不进入一般纳税人的范围，其考虑主要是他们的会计核算不健全，可能会给增值税专用发票的使用带来混乱。据统计，按销售额规模大小的划分，小规模纳税人人数占应纳增值税户的80％，税款占20％。这一规定造成了大量小规模纳税人因为不能开据专用发票，下一环节不能扣税，造成其产品的销售和经营上的困难。随后虽采取了一些补救措施，但问题仍未彻底解决。

2、所得税存在的问题

所得税制的问题之一，是企业所得税还存在内外两套税法，内资企业适用《企业所得税暂行条例》，外资企业适用《外商投资企业和外国企业所得税法》，税法不统一。问题之二，是新税制取消了对国有企业的“两金”征收，但对集体企业仍保留了征收“两金”的作法，这一做法违背了公平税负的原则，形成了新的税收歧视，不利于集体经济的发展。问题之三，内资企业所得税实行的低档优惠税率在某种程度上有诱导企业走分散经营的倾向，不利于企业规模经济的形成，有碍于劳动生产率水平的提高和资源的充分合理运用。

三、对策

在当前及今后相当长的时期内，税制建设的主要任务应是：按社会主义市场经济发展的要求来调整和完善税制，使税收活动与市场经济运行相协调。税制改革的原则，应是“效率优先，兼顾公平”。税收原则的发展趋向是：在税收的经济原则上，由主张全面干预转向适度干预；在税收公平与效率的权衡上，由注重公平转向突出效率；在税收公平原则的贯彻上，由偏重纵向公平转向追求横向公平；在税收效率原则的贯彻上，由注重经济效率转向经济与税务本身的效率并重；在税制模式的选择上，将选用流转税与所得税并重的模式，相对加大所得税在税

制结构中的比重。

1、增值税方面的对策

首先，要进一步扩大增值税的征收范围。现行增值税不能完全克服重复征税问题，主要是对于固定资产的购进税金仍不予扣除。从长远看，我国应实行消费型增值税，允许全额扣除固定资产的购进税金，征税对象仅限于消费资料。实行这种类型的增值税，可以促进资本投资，减轻企业税负。再则，我国的服务业并没有全部纳入增值税体系中，现行税制不是全面型的增值税。增值税实行凭发票抵扣进项税额制度，环环相扣、彼此衔接，客观上要求尽量扩大其实施范围，否则会制约增值税制度的顺利运行。

2、所得税方面的对策

所得税制的改革，应尽快解决以下问题：（1 ）加快合并内外企业两个所得税法的步伐，尽快建立统一的法人或公司所得税制。（2 ）取消对集体企业的“两金”征收，真正为各类企业创造公平的竞争环境。（3）配合税后还贷体制的实施，妥善解决国有企业的老贷款问题。（4）针对个人所得税制中所存在的问题，我们认为应从以下几个方面采取措施：第一，个人所得税制应由目前的分类所得税制向具有较强的综合性特征的混合个人所得税模式转化。将目前个人所得税的两个超额累进税率表合二为一，各项综合所得按统一的超额累进税率纳税，消除勤劳所得和非勤劳所得之间的税率差别，保证税收公平原则的贯彻。第二，应明确个人所得税的课税范围，将一些新出现的资本所得、超劳动报酬所得和附加福利列为应纳税个人所得，同时应明确免税和扣除项目的选择和额度。第三，遵循国际上的个人所得税制扩大税基、减少累进级距的改革方向，将工资薪金所得的超额累进税率级距定在4—5级比较适中。第四，在目前所得分类的基础上，先以源泉预扣方法分别采取不同的税率征收分类税。在纳税年度结束后，由夫妻合并申报其全年综合的各项所得，由税务部门核定其应税毛所得额、调整后所得额和应税净所得额。对年度内已纳税额作出调整结算，多退少补。如果应税净所得额超过一定的数量界限，则最后按超额累进税率征收综合的个人所得税（附加税），以调节税负，量能负担。