加快农村土地规模经营利用的意义

加快农村土地规模经营利用的意义

摘要：现行的家庭联产承包责任制对农村经济的推动作用已经发挥到了极至。如果对现行土地制度进行更加深入的改革，通过地价评估、低价出让、依法颁证、合法交易等步骤逐步建立和培育农村土地市场，盘活农村土地资产，不仅将从根本上促进农村经济的全面活跃，而且对于解决耕地大量浪费、人口无序增长、乡村债台高筑等尖锐的社会问题具有十分重要的现实意义。

关键词：农村土地规模经营

1、现行农村土地制度的产权特征

我国现行的“集体所有，家庭经营”的农村土地制度是由传统的人民公社土地制度演变而来，它明显具有行政主导的特征。从建国初期由新政权主持的以均分为特征的土地改革，到迅速由初级形式向高级形式转变的农业合作化；从土地归几万人的公社所有甚至几十万人的县联社所有的人民公社化运动，到对人民公社实行“三级所有，队为基础”的制度；从土地承包制在全国的实行，到这一制度的多次调整，这些无不是在国家政策推动下实现的。

现行农地制度虽然存在着一定的合理性，但在产权结构上却存在着明显的缺陷。按照产权经济学的解释，产权实质上是市场行为人之间的一种合约，它通常可以以当事人的信守得到履行，国家对产权的介入主要是运用立法方式保证产权的普遍实施。因此，国家对非国有产权的介入必须是有限度的。如果国家过度地介入非国有产权，将会改变这种产权的内部结构，弱化这种产权的激励功能，降低其经济运行的效率，甚至影响资源优化配置机制的有效运行。

2、现行农地制度与新农村建设的矛盾

在我国，土地是农民的主要财产和基本生活保障，是农民开创新的生产生活门路的主要资本。但是，现行农地制度却不利于土地的增值和转让时价值的充分实现。土地的价值是由多种因素决定的，其中包括气候、土地肥力、土地的种植结构、离市场的远近、运输条件，以及土地产权是否完善等因素。在新农村建设中，科技进步、农田基本建设的展开和交通条件的改善，都有利于降低农业成本，增加农业产出，实现土地的增值。但是，目前土地承包期短，农民经营行为短期化，则从另一方面制约了土地的增值。同时，由于土地转让仍受到多种限制，也使农民在转让时难以得到充分补偿。经济学的常识告诉我们，自由交易和充分竞争是商品的均衡价格或真实价值形成的前提。如果对竞争和交易进行限制，则只能使市场价格严重偏离其均衡价格。当前，国家虽允许农民出租或转让土地承包权，但却对转让范围严格限制在农村居民范围之内，而不允许非农村居民参与交

易，这就大大降低了土地的转让收入。

新农村建设的核心目标是稳定地增加农民收入，逐步缩小城乡收入差距，使农民逐渐富裕起来。通常，要达到这样的目标必须实施以下两项措施：一是增加对农业的投入，加快现代农业建设，进一步挖掘农业增产和农民增收的潜力；二是鼓励农村人口向城市转移，推进土地的适度集中和规模经营。但是，目前的农地经营状况却很难满足这些要求。首先，农户经营规模小，承包期短，农民无力亦不愿意投入更多资金开展现代农业建设。其次，土地不能自由转让和充分变现，使农民无法将土地视为开创新的生产生活门路的可靠资本。众所周知，到目前为止，我国已有一亿多青壮年农民转移到城市，但这种转移并不稳固。其原因有二：一是这些农民无法在城市享有户籍、稳定职业和住房等基本生存条件，而将自己真正融入城市生活；二是农民不能通过土地转让获得充分补偿，他们宁将土地作为自己的最后保障也不愿低价转让土地。这就形成了我国的特有现象：大批青壮年农民在城市打工，而将土地交给年迈的父母耕种。劳动力资源的这种畸形配置，不仅不利于现代农业建设，也不利于激励农民提高自身素质，将自己打造成为能够适应现代化要求的高素质人才。

现行农地制度的一个重大缺陷是拥有集体所有权的农民却不拥有土地的处置权和全部收益权，这在近年来各级地方政府征地问题上的表现十分突出。自20世纪90年代中期以来，随着城市化进程的加快和城市土地出让的市场化，地方政府利用农地征用和转让获取巨大级差收入的动机有增无减，特别是地方官员出于区域间同级别官员职位晋升竞争中突出政绩的需要，过度地扩张城市，大力建设各类开发区，不断加大农地征用的规模。按照现行制度规定，中央政府虽掌握农地的监管权，却将具体的执行权交给了地方政府。于是，地方政府就利用这种权力大量向农民征地。地方政府在征用农地时是按原用途补偿的标准对农民进行补偿的，这种补偿标准显然过低。

3、进一步改革农村土地制度的设想和建议

第一，进一步延长土地承包期或赋予农民土地的永久使用权。一是可以使农民将土地视为自己的永久财产，鼓励农民增加对土地的投入从而促进农业劳动生产率的不断提高；二是可以通过促进土地的增值，使土地成为农民进行创业和向城市迁移的可靠资本；三是可以避免由于承包权不断调整带来的矛盾和冲突，维护农村社会的稳定。

第二，建立农村集体公用土地制度。在新农村建设中，乡村基础设施建设项目的展开，需要占用一定数量的土地，这就应在科学规划的基础上建立农村集体公用土地制度。农村公地应包括现有道路、水利和电力设施用地，文教等公用设施占地，空置的宅基地和少量农田。这些土地主要用于乡村道路的拓宽，水利、饮水和电力设施的建设，学校、娱乐和其他设施的完善，等等。在实行这一制度时，为了将少量农田转为公地，应在科学规划的基础上对农户的承包田进行一次性调整。

第三，允许农民以多种形式转让土地使用权。农民就业与从业途径的扩大，将使农民产生以多种形式转让土地使用权的要求，如短期租赁、有条件或有期限转让、永久转让等等。为了使土地转让有利于农业生产的稳定发展和促进土地的规模经营，国家应运用法律手段对土地使用权的转让进行规范和管理：对不改变用途的转让应不进行干涉；对可能改变用途的转让，有关部门应依法进行严格审查和监督；对土地转让过程中产生的各种违法行为进行严厉制裁。此外，为了避免土地的过度集中和由此带来的收入差距的扩大，各级政府应根据各地区的不同情况对土地经营的规模进行适当限制。

第四，实行以土地转让为条件的、激励性的农村人口向城市迁移政策。当前，导致“三农问题”的症结在于农村人多、地少，劳动力与土地资源处于严重不平衡状态。因此，为了加快新农村建设，必须实行以土地永久性转让为条件的、激励性的农村人口向城市迁移的政策。

第五，在科学规划的基础上规范地方政府的征地行为。当前，地方政府大量向农民征地是导致大批农民失地又失业的重要原因，这不仅动摇了农业的基础地位，也给城乡社会带来不安定的因素。为此，中央政府应在科学规划的基础上为各类城市制定长期的用地规划，严格控制各类城市今后各个时期的用地指标。同时，还应改革农地征用和补偿方式，可考虑将土地的征用和批租两个环节合并，并由地方政府和农民按一定比例共享由此带来的收入。

第六，国家对农地的监管应由政策管理转变为法制管理。对农地实行法制化管理，一是可以减少农村基层干部对农民生产经营活动的干预，给农民更多的经营自主权；二是可以将土地使用权的交易纳入法制化轨道，改善农村的经济秩序；三是可以规范地方政府的征地行为，促进土地资源的节约；四是可以将国家对农村的管理由以行政管理为主转变为以法制管理为主，从而增强农民的民主观念和自组织意识，加快农村的民主化进程。

参考文献

[1]马克思，资本论：第3卷[M]，北京：人民出版社，2004：874-883

[2]周其仁，产权与制度变迁中国改革的经验研究[M]，北京：社会科学文献出版社，2002：2-3