乡镇政府公共服务职能问题研究

乡镇政府公共服务职能问题研究摘要：随着我国经济社会的不断发展，农村的发展尤其是农村工业化和城镇化进程的不断加剧，特别是农村税费改革以及新农村建设工程实施，我国农村经济社会文化生活发生了深刻变化，作为我国基层政权的乡镇政府直接对应着农村地区的变化，这对于乡镇政府的公共服务能力和服务水平等都提出了严峻的考验和挑战。

本文通过研究乡镇政府的公共服务职能，针对当前乡镇行政管理体制方面的弊端以及采用的改革措施作了初步分析，探索乡镇政府深化改革的目标和具体的措施。

关键词：乡镇；公共服务；职能；对策一、强化乡镇政府公共服务职能的必要性（一）乡镇政府公共服务职能的研究界定党的十八届三中全会认为在制定国民经济和社会发展年规划的建议应明确考虑到在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，必须坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重。

而对于三农问题的解决，乡镇政府位于三农问题的第一线，可以这样说乡镇政府是农村经济建设和社会发展的组织者，乡镇政府的建设和运行是否适应农村经济社会发展的需要，直接关系到我国能否继续保持政治稳定、社会安定、经济繁荣的大局。

党的十八大报告明确提出要“强化乡镇政权”，这是对乡镇地位和作用的充分肯定。

而科学定位乡镇政府的公共服务职能是一项带有前提性和基础性的工作，是充分发挥乡镇政府作用的关键。

党的十六大以来政府职能日益明确为经济调节，市场监管，公共服务，社会管理四大职能，但这仅仅是针对各级政府提出的原则性职能，不同层级政府由于其管辖范围和权限的区别，在职能定位上也必将有所侧重。

结合当前的形势和任务，以及乡镇工作本身的特点来看，公共服务和社会管理应是乡镇政府最重要的职能。

乡镇政府作为最基层的政府组织，基本不具备经济调节和市场监管的能力，其职能定位的重心理应放在公共服务和社会管理上，或者说是广义的公共服务职能，既包括政策咨询等答疑解惑，又包括基层调解以及具体服务。

因此乡镇政府直接面对广大群众，做好公共服务工作也是建设服务型政府的内在要求。

（二）强化乡镇政府公共服务职能的必要性1、乡镇工作的特点决定强化其必须强化公共服务职能乡镇政府是我国最基层的政权组织，它的工作与其它层级的政府有很大的区别。

乡镇政府的工作对象和工作内容相比以上的任何一级政府都来得具体，也就是所谓的工作对象的群众性与工作内容的具体性。

乡镇政府直接面对老百姓，其工作对象是广大的农民群众，管理辖区内的各项社会事务时需要直接同群众接触，因此具有乡镇工作具有群众性特点。

这一特点决定了乡镇政府直接与群众要求和切身利益打交道，能否反应和代表群众的心声和利益诉求，成为衡量乡镇政府的关键指标。

正是由于群众性这一特点，乡镇工作同时具有具体性。

党和国家的路线、方针、政策和各项工作任务，要靠乡镇干部直接和群众见面，直接落实。

上级的方针、政策、法令法规，往往是原则性的和广泛性的，不可能十分具体细致【1】。

同时，人民管理国家和社会事务的权利要通过乡镇组织直接行使，这些工作都在基层都必须转换成切实可行的、直接、具体的措施。

另外，乡镇工作还具有综合性与复杂性的特点。

乡镇工作内容涉及政治、经济、文化、科技、教育、民政、卫生、治安、计划生育、工商、财税等各方面，因此乡镇工作内容具有很强综合性。

同时就工作方法来看，乡镇一线的工作能否做好，往往取决于采取综合性的措施和方法，而不是靠“单打独斗”就能取得成功。

正是由于乡镇工作的综合性，乡镇工作具体开展过程中又具有复杂性的特点。

乡镇工作涉及群众的切身利益，如农地问题、宅基地问题、融资问题、治安问题、计划生育等。

这些问题的出现叠加群众的法治观念尚待提高，文化素质普遍偏低，乡镇干部能力和水平有限等因素，往往会使得问题更加复杂，处理起来更加棘手，因此乡镇往往成为社会矛盾聚集和凸显的地方。

2、缓冲社会矛盾决定强化乡镇政府公共服务职能的必要性发展和强化乡镇政府的公共服务职能，对于解决三农问题，尤其是解决农村和农业发展中存在的突出问题，通过动员和组织广大农民群众依法参与社会事务管理，以及经济文化生活有着重要的作用。

目前因为中国城乡发展不均衡，贫富分化导致累积的社会矛盾非常复杂，仇富心理非常严重，导致乡镇政府成为人民群众释放心理压力，发泄愤怒的排气筒。

因此强化和完善乡镇基层政权的公共服务职能，尽量减轻社会生活中因贫富差距和仇富心理引起的社会波动就显得非常重要，而且相当必要【2】。

公共服务型乡镇政府就是坚持依法治国和坚持党的领导的原则下，通过完善基层政府的公共服务功能，保证农民群众的权利和义务，尊重和保证农民群众的人权，维护广大农民的基本权利和根本权益。

3、有利于实现农民群众参与公共管理服务管理和监督随着信息化时代的到来，以及人民群众普法懂法的意识的不断提高，群众要求参与国家事务的浪潮已经到来，此刻强调以公众为中心的政府管理和政府决策，强调政府是代表公民意愿的合法行政组织已经成为我国政治民主化进程中不可规避的阶段。

乡镇政府面对着占我国人口绝大多数的乡镇农村人口，强调乡镇政府在公共管理中发挥职能实现信息和政策的公开性和民主，有利于促进占我国人口绝大多数的农村地区公众参与我国的社会公共管理服务工作。

4、有利于实现我国地方政府改革的目标我们要使政府充满活力，我们就必须对政府进行改革。

由于信息时代，知识经济时代，经济全球化时代的到来，在新的历史条件下，我们要不断调整社会主义市场经济中的经济结构，提高政府组织的活力，进而提高整个国家的竞争力。

乡镇政府位于我国政府职能改革的第一线，是我国改革发展进程攻坚的桥头堡，大力发展和完善我国乡镇政府的公共服务职能建设，使我们的乡镇政府像企业家一样思考，把赚得的利润转向农村地区的公共服务，创新农业产业的公共资本，实现的是民众真正的收益。

5、有利于改变乡镇行政生态环境行政生态学是运用生态学理论和方法来研究公共行政的问题。

行政生态学的研究表明，任何政府的生存、运行和发展都是在一定的环境中展开的，任何层级政府职能的有效履行都离不开特定、适宜的行政生态环境。

同时，行政生态环境的发展变化必然会对所涉及的政府职能提出新的挑战【3】。

我国全面取消农业税是继土地改革、实行土地家庭联产承包经营之后，农村的又一项重大改革，这一改革在减轻农村负担之时，给乡镇政府工作的环境带来了新的重大变化。

正是由于这种生态环境的改变，给乡镇政府带来了许多新情况和新问题，乡镇财政陷入困境，甚至出现了运转困难的局面。

农业税取消后，乡镇尤其是以农业收入为主的乡镇财政收入大幅度减少。

一些乡镇财政状况的恶化甚至使得乡镇工作的重心由“抓发展促稳定”向“抓工资保稳定”转移等等。

这些问题的出现乡镇政府带来很大的挑战。

解决这些问题，客观上要求乡镇政府进行改革，改革的重点归根到底还是要靠转变政府职能来实现。

自税费改革以来，转变乡镇政府职能一直是农村综合改革的重点和难点。

国务院召开全国农村综合改革工作会议上，李克强总理就强调“乡镇机构改革的核心是转变政府职能”。

问题的关键在于乡镇职能如何转变，向何处转变，即促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐。

二、乡镇政府公共服务职能的内容及特点（一）建设乡镇公共服务型政府的内容乡镇公共服务型政府是坚持为人民服务的理念，坚持为广大农村地区的公众提供公共产品和公共服务，并且在公共服务中注重效率、经济目的和管理行为协调性，从而实现农村地区的社会公平和社会正义。

乡镇公共服务型政府首先需要把尊重人民主权和意愿，实现整个农村地区的社会公平正义作为乡镇服务型政府建设的首要目标，在发展和完善的过程中不断提高公共政策和公共管理的质量，使公共服务型乡镇政府成为我国新农村建设的主流，发挥其不可或缺的作用【4】。

（二）公共服务型乡镇政府的主要特点1、应以市场为导向社会主义市场体制的确立和发展从根本上促进了经济的繁荣和发展。

政府管理中的管理权力、管理职能、管理决策、管理信息与社会主义市场经济的矛盾日益明显，使市场在资源配置中的基础作用极其有限。

公共服务型乡镇政府要重视公平竞争，等价交互，自负盈亏，自主经营的市场原则，变直接管理为间接管理，既发挥了政府经济管理的职能，更挖掘了市场的巨大潜力。

2、应是行为规范、廉洁高效的政府服务型乡镇政府要依法行政，依法行政说到底就是乡镇政府要在宪法和法律规定的范围内，依据广大人民群众的行为诉求和价值标准，领导和组织人民实现当家做主的权利。

3、应是干部队伍素质高、服务热情的政府乡镇政府的基本社会职能就是为公众提供公共产品和公共服务，可由于乡镇政府机构庞大，职能重叠，互相推诿，互相扯皮，把最基础的服务职能不能落实到具体的部门，造成了有些服务机构成了虚职。

所以，公共服务型乡镇政府通过开发人力资源，不断提高公务员的素质和公务员服务的热情，增加公共服务机构的数量，建立起一支专业化的服务队伍。

三、乡镇政府公共服务的现状现行的乡镇政府行政管理体制是计划经济的产物，乡镇政府基本沿袭了改革开放前人民公社的行政管理体系。

乡镇政府产生的直接动因是为了保证催耕催种计划的落实和因为当时交通和通讯不发达，行政辐射的面积有限，需要乡镇政府进行面对面的管理。

在社会主义市场经济体制不断发展完善的今天，其生存环境发生了巨大的变化，而乡镇原有的管理体制、运行机制和组织整体架构却没有作相应的调整和变革。

随着我国经济实力的不断增强和生产力的高速发展，乡镇政府在调整生产关系以及时调整生产力的发展，适应新形式，存在以下几个方面的问题。

（一）党政不分、政事不分党政不分，主要表现为党委一元化领导与乡镇长负责制之间的关系处理不够好。

按照规定，乡镇行政工作实行的是行政首长负责制。

党委对政府工作实施领导主要是把宏观、把方向，做好统揽和协调工作。

但事实上在乡镇一级，党委与政府基本上是混在一起的，几乎所有的工作任务和指标对每一个干部都同等下达、同等考核。

以党代政、党政不分的现象较为普遍。

这种党政一体化运作的现象与党政分开的改革目标是格格不入的。

同时，在乡镇也普遍存在事业单位管理模式僵化、政事不分等问题。

由于职能界定不清晰，部分事业单位严重依赖业务主管部门，业务上主管部门怎么说就怎么做，经费上有财政拨款作保障，人员也由主管部门统一安排，实际上成了主管部门的附属物【5】，造成这些事业单位缺乏竞争意识和服务意识，并且不能独立承担民事责任和法律责任，从而使这些事业单位法人意识淡薄、责任意识淡薄。

目前，乡镇政府、党委、乡镇人大按其职级来说，都是同等职级的。

但从工作实际看，乡镇政府既要接受乡镇党委的领导，也要执行乡镇人大的各项决议。

从决策的机制看，乡镇党委是乡镇的决策主体，它决定着乡镇的重大问题(如人员分工、人事安排、中心工作)。

乡镇重大决策一般通过两大会议作出，一是党委会议，凡属党内兼职的行政干部以党委副书记和党委委员的身份参加会议，然后以行政干部的身份落实党委会的决定；其二是党政联席会议，党政会议表面上由党政干部联合作出的决定，由于交叉任职，这个会议实际上可以看作是党委扩大会议。