临沂农村剩余劳动力转移案例文档

农村剩余劳动力转移与中小城市建设
----- 临沂案例分析
宋戈平，岳公正
一、问题的提出与分析
关于农村的剩余劳动力转移的理论研究具有鲜明的时代特点。

随着社会经济形态的日益演化，前人的理论被不断地修正甚至被推翻。

然而，托达罗的理论仍可被认为是比较接近包括我国在内的经济欠发达国家实际情况的理论，因此，值得我们继续参考。

临沂市拥有千万人口，其中农村人口占86%以上，属于典型的经济欠发达地区。

制造良好的就业环境，促进包括农村人口在内的临沂人安居乐业，也不能回避对中小城市问题的研究。

中小城市建设得到蓬勃健康的发展，束缚农业人口的城乡二元结构才能被逐渐融化，只有这样才能使临沂市府领导的非农化进程沿着正确的方向快速发展，临沂的经济和社会进步才能加快。

目前，临沂农村剩余劳动力随着耕地的进一步减少、农业劳动生
产率的不断提高以及人口的自然波动还有进一步增加的趋势。

可见,临沂农村剩余劳动力转移的任务极为艰巨。

截止到2004年，临沂己转移的农村剩余劳动力主要是从以下三
个途径实现的。

一是以乡镇企业为主要载体的农村非农产业的吸纳
：
二是向大中城市转移；三是中小城市的吸纳。

尽管已实现转移的农村劳
动力已占乡村劳动力资源的37%左右，但这些转移劳动力的大部
分并非实现彻底转移，他们在务工经商的同时，不愿、不能或不敢彻
底地离开乡村，离开土地，而是理性地选择走兼业化的道路。

这种选择对农村劳动力个体来讲风险最小，但对群体和社会而言，则不利于非农化和城市化的发展。

目前，经过对转移渠道的开拓和劳动力沉淀，以上三种劳动力转移的方式都面临着各自的困难。

首先，大部分乡镇企业对劳动力的新增吸纳能力已经下降。

由于乡镇企业陆续进入技术进步和内涵发展阶段以及国家鼓励对企业进行现代企业制度改造
，
乡镇企业进入大调整阶段，对劳动力的吸纳能力明显减少。

据统计，1979〜1990年，乡镇企业从业人员年均增长速度为11.7%,而1990
年〜1997年，这个数字则下降为 5.2%。

对这一现象，可作如下解释：首先，乡镇企业发展初期，由于资本
有机构成较低，资本吸纳劳动力弹性较大，随着市场的进一步放开，竞争加剧，迫使乡镇企业采用新技术，更新设备，乡镇企业由起初以手工工业、采掘业为主发展到技术性更强的领域，使得其固定资产投入对劳动力吸收能力下降。

20世纪90年代以来，乡镇企业也愈重视科学管理和资源优化配置，集约化程度的提高也造成对其劳动力需求的减少。

其次，大中城市就业压力日益沉重，普遍存在的就业、户籍、社会保障福利制度等因素，也限制了农村劳动力转移规模和速度。

截止到2004年，城市登记失业率已达 3.6%。

国有企业下岗人员在1997年〜1998年达到
了高峰。

可以预见，近5年〜10年内，随着国家机构改革、国营企业改制和产业结构的不断升级，大中城市的失业人口会进一步增加。

农村人口向城市转移将变得更加困难。

要消除城乡隔离的户籍制度、城市用工制度以及福利保障制度障碍也尚
待时日，目前的制度壁垒大大提高了农村人口向城市转移的成本和风险。

最后，中小城市建设对乡村所形成的势差过小，影响其吸纳剩余劳动力潜力的发挥。

临沂目前有135个建制镇，众多的中小城市
为临沂农村工业化、城市化进程做出了一定的贡献。

但这些中小城市建设也存在一些明显的问题。

一是中小城市化水平落后于非农产业化水平。

在此，本文仅用非农人口占总人口的比率间接指示临沂城市化水平，用非农产业国内产值占国内生产总值的比率指示临沂农村工业化水平。

在临沂经济社会发展的20多年间,农村工业化增加水平高于农村城市化水平。

二是中小城市建设缺乏规划，建制镇设置存在一定的盲目性和随意性。

按照《2003年临沂统计年鉴》，平均每区县有建制镇11个。

众多的建制镇只有25个财政收入超过1 000万元，农村居民人均年纯收入超过 2 400元的镇也少于总建制镇的1/4。

且经济社会发展水平相对较高的镇多呈放射状分布，对临沂的广大农村不能实现有效覆盖。

三是中小城市发展重点不明，层次不清。

各乡镇在自身利益驱动下，主要是按既定行政区划，分散地以工业建镇或以市场建镇，并没有系统地把握中小城市的体系脉络和重点发展对象，在城市层次上没有系统的产业和功能分工。

四是基础设施建设思路单一，片面集中于路桥建设，水电设备增容方面，而对于镇经济发
展方向没有全局性的把握，使得部分基建投资无的放矢，整个城市建设水平滞后于经济发展水平，也阻碍了城市吸纳农村剩余劳动力功能的发挥。

二、扩展中小城市是转移农村剩余劳动力的有效路径
尽管临沂中小城市目前的发展状况还不尽人意，但发展中小城市在解决农村剩余劳动力就业问题方面有其不可替代的优越性。

实践表明，只有通过中小城市吸纳农村剩余劳动力，才能将乡村劳动力产业转移与空间转移结合起来，并有利于推进农村人口城市化。

（一）中小城市与产业层次、农村剩余劳动力转移的关系
农业是城市化的前提、城市化促进农业。

只有农业社会产出足够的农业剩余并商品化，城市才有诞生、演化、发展的可能。

这里的农业剩余包括：农业劳动力剩余（为城市提供自由劳动力资源）和农产品剩余（为城市的产生、发展提供原始积累）。

正如马克思所说：从事加工工业等而完全脱离农业的工人的数目，取决于农业劳动者所
生产的超过自己消费的农产品的数量。

①根据这一思想对临沂农村进行分析，可以初步断定，苍山县发展中小城市具有良好的农业基础保障。

以苍山的果蔬种植、加工、运输、销售业为例，苍山的果蔬产品商品化比率较高、农业劳动生产率较高，产品的剩余和商品化催生了基于农业的深度劳动分工，即果蔬运输、加工、储藏等产业，这些分工产业逐渐独立后即演化成为当地新的工种，再经过竞争等市场机制的作用，将逐渐成为成熟的产业。

目前，苍山已发展成为临沂果蔬产业基地，农产品加工为当地中小城市发展提供了最重要的产业支持。

与此同时，众多苍
山传统的农业劳动力也逐渐从土地中独立释放出来，劳动力市场逐渐发育，优胜的劳动者通过积累的农业资本，向高层次产业投资，逐渐成为中小城市掌握经济命脉的居民群体。

由此我们推断，农业劳动生产率不随农业劳动力减少而下降，是中小城市得以健康发展的首要条件。

另外，农业与中小城市的关系还表现在，农业经营方式制约中小城市的发展。

直观地讲，集约型农业会排斥农村劳动力，但理论上讲, 集约型不仅包括资本、科技密集型农业，还包括劳动密集型农业，即在同面积土地上，投入较多的活劳动，不断提高土地产出率，从而增加农产品产量的农业。

对土地实行精耕细作，提高农产品的质量，也是吸纳劳动力的途径之一，而且更易为农村劳动力接受。

临沂面临人口基数过大的约束，因此不能象发达国家那样，把农村劳动力转移的渠道完全寄托在非农化上。

从另一个角度来讲，中小城市的发展会为农业提供现代的物质技术基础并利用快速积累的资金反哺农业的发展，从而实现整个社会
的良性发展。

（二）工业是城市化的加速器，城市化促进工业
城市化与工业化之间存在一种自我循环演进和增强的机制，工业的协作性、生产的集中，都会带来居住的集中、人口集中、消费集中、
财产集中、政治集中。

一方面，生产规模的扩大产生工业规模经济效益,生产的适度集中会产生工业聚集经济效益。

发展经济学家刘易斯曾指出：一个城市在其规模达到30万人以后，就会失去其规模经济效益，相当经济的办法应该是发展大批的农村中小城市，每一个中小城市都拥
有一些工厂、电站、中等学校、医院以及其他能够吸引居民的设施。

②因此，工业发展最终导致的不是大城市化，而是中小城市的繁荣发展。

另一方面，城市化发展可带来外部经济。

城市良好的供水、供电、仓储、供热、交通、通讯等基础设施，以及居民消费需要的文化设施、教育设施、娱乐设施等，由于公共的使用会节约大量成本，提高社会总劳动生产率和设施使用效率。

另外，城市化还有助于提高劳动力的整体素质，这些都有利于工业化的发展。

（三）城市是第三产业的主要载体，第三产业的繁荣促进城市化
第三产业主要包括：流通部门（交通运输、邮电通讯、商业饮食、
物资供销、仓储）、生产和生活服务部门（金融、保险、房地产、公用事业、居民服务、信息咨询、各类技术服务）、提高科学文化和居民素质的部门（教育、文化、广播电视、科学研究、卫生体育、社会福利事业）、社会公共服务部门（国家机关、党政机关、社会团体等）。

他们都以城市为载体，提供产业服务，在分散的乡村，这些产业很难得到健康发展。

反之，有了第三产业蓬勃发展，城市将得到更快速的发展和壮大。

临沂中小城市在第三产业发展方面由于资金、意识等方面的缺陷，还处于落后阶段，这也构成了临沂城市与乡村之间势差小的一个重要因素。

考虑到劳动力转移的可行性，临沂只能采取非均衡发展战略，可将运输业、邮电通讯业、商业、房地产业、居民服务业、综合技术服务作为发展重点。

因为上述产业基本属于劳动密集型，对城市经济总产出增长的推动作用较大，最为关键的是地方政府对上述产业拥有较大的决策权，产业发展易于得到政府扶持。

三、中小城市发展和农村劳动力就地转移：制度创新分析从上述分析
可以看出，推进临沂中小城市发展和农村劳动力就地
转移，是一项复杂的系统工程。

政府方面，不仅要考虑投资规模的问题,还要对投资选项进行多方斟酌。

鉴于临沂地方财政经费比较紧张, 盲目地铺摊子，上规模必将造成有限财政资金的浪费，阻碍临沂经济的正常发展，有违中小城市建设的初衷。

所以在资金总量无法进一步扩张的情况下，临沂政府应将工作重心放在提高投入产出比率方面,使城市化进程由外延扩大化转为内涵扩大化。

具体来讲，应在以下几个方面进行制度创新。

1.对于原有的二元城乡户籍制度，临沂市已进行了改革。

新的制度规定，自2003年7月31日开始实施中小城市户籍制度改革,以推动城市化及经济与社会的协调健康发展。

（中小城市的范围是指县城区的建成区及其他建制镇的建成区，不包括市辖三区。

）政策规定：只要在中小城市内有合法固定居住场所，生活有保障的公民，以及随同他们居住的直系亲属都准予登记城市居民户口。

因此，临沂各县中小城市引进的各类人才、大中专毕业生、从事非农产业，生活有保障的城市农村户口人员、纳税达到3万元并有合法固定住所的企业投资者、为城市招商引资超过10万元有合法居住证明的公民以及他们的直系亲属都将获得城市居民户而且不再受计划指标管理的限制，也不再被迫缴纳城市增容费或其他类似费用。

无疑，这种户籍制度方面的创新必将为临沂中小城市建设带来新的机遇。

2•临沂政府还应对当前的城市就业制度与福利保障制度进行改革创
新。

对农村人口在城市就业的歧视做法应尽快消除。

城市、乡村一体化的劳动力市场建设是实现就业平等的关键所在。

只有促进农村劳动者获得在城市正规部门工作的机会，农村劳动者才会逐渐放弃
兼业经营的过渡性做法，最终实现身份的完全城市化。

临沂政府在建立和完善农村福利保障制度方面也应积极探索。

农村福利保障制度包括住房保障、社会保障、商业保险等。

由于土地使用、补偿制度极不完善，临沂目前可采取较为变通的措施。

可通过建立廉价房屋市场和房屋租赁市场，来帮助农村劳动力向城市转移。

在社会保障方面，临沂政府应重新启动已冻结的农村养老保险工作。

因为，农民目前的根本保障还来源于土地，没有新的可靠的保障品种的替代，理性的农民是不会放弃土地使用经营权的。

这从根本上不利于城市化水平的提高,土地的规模化经营也无从谈起。

正是看到了这一点，党的十六大报告中特别明确提出开始启动农村社会保障制度的建立工作。

基金的筹集是这个问题的关键。

仅仅靠农民个人缴纳保险金的想法是推动不了农村社会保险制度建立的。

政府必须勇于创新，尽政府应尽之责。

可探讨发行政府债券、福利彩票等新的方式，筹集农村养老、医疗等保险基金。

3.在城市建设体制方面，地方政府应促进投资多元化。

鉴于地方财政吃紧，地方政府应转变角色，对中小城市只进行规划和对公共产品价格进行监管，而鼓励企业法人实体、农民家庭和其他经济实体进行住房、生产设施、公共基础设施集资共建。

4.地方政府还应灵活采取乡镇企业城、工业中小区、农民商城等方式组织农村非农产业向城市集中发展。

在地方政府倡导下，积极进行非
农企业产权制度创新，鼓励私营企业的发展；在城建用地方面, 要加大力度保护耕地；地方政府还应消除地方保护观念，开放本地市场；在中小城市发展方略方面，临沂地方政府应允许中小城市按照区位的特点，因地制宜，发展为沟通周边经济地区与临沂农村的联络点。

尽管临沂的约束力会有所下降，但只要符合中小城市的经济利益，地方政府不应加以过多干涉。

总之，制度创新是一个十分敏感、任务庞杂的系统创新过程，需要
时间，也需要时机。

然而，制度是调整生产关系的决定因素，临沂地方政府只有搞好制度创新问题的研究，才能推动临沂城市化和工业化、现代化建设，促进欠发达地区农村剩余劳动力的转移。

四、中小城市建设规划与布局取向
由上述分析可知，在建镇时机不成熟的地区盲目发展中小城市既
会遇到农民的抵制又会遇到地方政府的消极对待。

在进行中小城市建设规划时，既要集中资金，突出重点，形成一定的规模效应，又要综合考察当地的农民生活水平、风俗习惯等各方面的因素，合理布局。

本文认为，临沂地方政府应把中小城市发展的重点放在沿河、沿路、
沿边境等地理位置和交通条件较好、资源丰富、乡镇企业有一定基础或专业市场初具规模的中小城市上。

之所以选择上述镇作为重点，原因如下：当农民进城成本的水平保持不变时，中小城市的聚集效应与产出水平之比能左右投入的实际效果。

聚集效应的提高可以使地方政府用较少的投入获得较高的农民入城倾向，快速发展中小城市。

中小城市处在城市之尾，乡村之首，其优势不在于规模，而在于它靠近农村，能有
效地吸收欠发达地区农村剩余劳动力，推动农村现代化和城
市化。

中小城市建设的好坏，关键在于能不能产生良好的聚集效应
，
发挥其做为城乡中间环节的作用。

随投入产出水平的提高，需要更高的城市聚集效应与之相适应。

临沂这些中小城市聚集效应较显著，只要选择好重点发展的投入产出水平高的行业，就容易得到较快发展。

因此按照非均衡发展理论，应在这些城市重点投入开发。

应在重点镇建立中学技校，医院等公共服务机构，以进一步提高城市聚集效益。

①马克思：《剩余价值理论》--- 《资本论》（第四卷第一册）,人民出版社，1975年，第22页。

②《二元经济论》，北京经济学院出版社,1989年，第94页。

【参考文献】
[1]袁伦渠.社会保险概论[M].北京：中国铁道出版社，2002.
[2]杨先明，徐亚非•劳动力市场运行研究[M].北京：商务印书馆, 1999.
[3]赵履宽•劳动就业与劳动力市场建设[M].南京：江苏人民出版
社,1998.
[4]谭崇台.发展经济学[M].上海：上海人民出版社,1989.
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