中国煤矿安全监察体制改革的有效性研究

中国煤矿安全监察体制改革的有效性研究

摘要：煤炭产业作为我国能源产业的支柱性产业，是整个社会发展进步的重要

基石，也是产业经济侧结构调整的重要动力源泉。但随着社会、行业对煤炭资源

的需求不断增加，在高压的工作环境中矿难频发，直接造成了煤矿生产安全日益

严峻的局面。文中对煤矿安全监察体制改革的有效性进行了分析。

关键词：煤矿；安全监察体制改革；有效性

1煤矿安全监察机制运行中的主要问题

1.1落实安全监察结果与地方经济发展相冲突

之所以要进行煤矿安全监察，目的就在于预防以及纠正煤矿企业中的一些违

法行为，保证煤矿工人的人身安全，促进煤矿安全情况的好转。但是随着相关国

家政策的颁布与实施，各地煤矿数量大大减少，对当地经济发展带来冲击，因此

很多地方政府对安全监察的执行产生了抵触的情绪。然而，在安全监察执法的过

程中安全管理的改善以及停产整顿等行为都需要当地政府的配合，因为眼前利益

的驱动，加上法律法规依据不足，地方政府部门不配合，很多监察结果得不到落实。

1.2监察与监管相冲突

从国家层面上来看，煤矿安全监察与安全监管就是一个机构的两块牌子，但

是内部却存在非常明确的分工，其履行的职能也各不相同。《煤矿安全监察条例》的出台确定了煤矿安全监察结构的主体地位，但是在实际工作中，因为在认识与

理解上的差距，各级安全监督管理部门对煤矿进行检查的现象十分常见，甚至直

接插手到煤矿事故处理工作，这样不仅会使煤矿企业的正常生产秩序受到影响，

为煤矿企业带来严重的负担，同时也对安全监察工作的正常进行产生了干扰，甚

至对政府的形象产生了影响。

1.3过分重视对生产活动的监察，忽视了对工程建

设与职业危害的安全监察《煤矿安全监察条例》中已经明确规定了煤矿安全

监察机构对煤矿建设存在全方位安全监察的职责。但是在实际工作中，煤矿安全

监察机构受到多种因素的影响，过分重视对煤矿生产活动的检查，忽略了工程建

设尤其是对职业危害的监察。虽然现在我国在国家局与省级机构中都设置职业危

害防治部门，但是因为上述原因，近年来省局几乎在职业危害防治工作中没有对

实质性的工作进行开展。我国是受煤矿灾害非常严重的国家，有害气体、粉尘等

对工人身体健康的危害非常大，加上防护不力以及投入不多等因素的影响，多年

来我国煤矿工人职业病发病率始终居高不下。

1.4执法公正与人情关系的冲突

煤矿安全生产本身是一种经常性的活动，加上属于垂直管理体制，人员更新

流动也比较缓慢。煤矿安全监察办事处中的工作人员多数来自本地，长期从事企

业或者政府部门工作，现在又在该地区执法，同学、领导、同事等因素交织在一起，势必会对监察执法的情感产生影响，进而对执法的公正性产生影响。

2中国煤矿安全监察体制改革的有效性措施

2.1煤矿安全监察体制的完善

2.1.1完善法制，建立详尽完备的煤矿安全法律体系

我国现有的煤矿安全法律不少，在宪法的基础上有与煤矿安全有关的法律，

如《矿山安全法》《煤炭法》《矿产资源法》《安全生产法》等，还有煤矿安全

的行政法规，如《煤矿安全监察条例》《安全生产许可条例》等。建议在现有法

律法规的基础上制定综合性可操作性强的煤矿安全监察规章制度，把实践中行之

有效的安全管理手段体现在这些规章制度中，煤矿安全监察人员要依法进行煤矿

安全监察。煤矿安全监察要抓住煤矿人为事故这个主要矛盾，增强煤矿安全责任

主体意识，进一步落实各级安全生产责任制，特别是要强化煤矿投资人、主要负

责人、井下现场管理人的责任意识，切实承担起煤矿安全生产责任，解决好股东层、管理层、作业层互相脱节的问题，强化内部管理，强化对员工的保护力度，

促进身心健康。

2.1.2整合行为管理要求，建立高效的煤矿安全监察体制

从管理内容来看，安全行为管理增加了管理的专业性和科学性，也增加了管

理难度，但是由于改进了原来的管理模式，减少了一些不必要的管理环节，因此，主要的问题是对企业的安全管理模式进行优化。这样除了需要国家对有关煤矿管

理重要环节如选人用人环节做出公平选拔的规定外，还需要建立高效的安全监察

机制。在煤矿安全问题上，无论是国家监察还是地方监管，政府履行的都是对煤

矿安全生产进行监督检查的职能，是同一性质的工作，都是监察监督，区别只是

一个是重点监察、专项监察和定期监察，一个是日常的监察。对于煤矿安全生产

的管理应该是煤矿企业自身的事情，因此建议整合监察资源，省、市、县撤销煤

炭工业管理局，煤炭局的生产技术指导和服务职能交于市场，由中介机构有偿服

务来完成。所有的煤监机构都垂直管理，都由中央财政拨款。实行垂直管理是科

学构建煤监系统的需要，这样可以避免交叉监管重复监察而又监察不细监管缺位

的问题。

2.2煤矿安全监察机制的创新

2.2.1健全煤矿安全培训制度

给予培养煤矿技术人才的政策支持，建立不同层次的煤矿人才培养教育体系，建立各类煤矿技术人才培训基地；建议各级政府将农民工安全培训资金列入政府

预算，给予农民工免费参加煤矿安全知识培训学习的机会；改变我国工伤保险轻

预防、重赔偿的传统观念和做法，进一步从源头上提高农民工文化素质；健全煤

矿安全培训体系，建立健全煤炭企业安全培训机构，形成国家、省、市、县多级

培训网络。

2.2.2建立主管监察员制度

每个煤矿都安排有专门的监察员负责，赋予其行政执法的权利和责任，由主

管监察员主管该煤矿的安全监察和行政执法；加强对监察人员的培训和管理，明

确其权力和责任，建立激励和约束机制，对恪尽职守、表现优秀的监察员进行奖励，对玩忽职守监察不到位的行为要追究纪律责任，直至刑事责任；建立主管监

察员轮换制度，每两年对主管监察员进行异地轮换，最大限度的减少腐败行为的

发生。

2.2.3建立公开透明的监察运行制度

要真正能做到监督煤矿安全监察部门，必须要求煤监部门的监察过程公开透明。建议借鉴DADS法，建立公开透明的监察运行制度。DADS法是美国非营利组

织管理专家里贾纳·E·赫茨林教授提出的并在实践中获得好评的一项措施，具体内

容为信息披露、信息的分析、信息的发布、惩罚。它是专门针对缺乏责任机制的

非营利组织（政府和公益组织）的管理而采取的一项措施，是一个相辅相成的科

学体系。信息的披露主要是关于组织提供服务的数量和质量，有关员工报酬方面