我国水利投融资方式及体制改革研究

我国水利投融资方式及体制改革研究

李栋，褚春超

天津大学管理学院，天津 300072

随着我国经济社会的发展，水利建设任务将更加繁重，如何根据国家宏观经济形势的变化和政策取向，改革并完善水利投资制度，建立灵活有效的融资机制，进一步拓宽并建立长期稳定的水利投资渠道，关系到经济社会的可持续发展，是一个亟待研究解决的重大课题。

A 我国水利投融资现状分析

A1 我国宏观经济形势的变化和政策取向对水利投融资的影响

水利建设投融资受国家宏观经济形势的变化和政策取向的影响很大。这两年中央水利投资中国债资金的比重超过60%，为水利建设发展提供了资金保障。但是如果没有新的水利建设投融资渠道，随着长期国债的逐减，水利建设甚至是水利事业的发展也将受到很大的影响。

从我国推行税费改革的情况看，“两工”政策取消后，农田水利基本建设投资的主渠道将会受到较大的影响。

A2 水利本身自身融资能力差，财政又很难到位

水利工程建设一般经济效益显现滞后，但社会效益巨大，水利建设很难在资本市场中进行有效的融资。既然水利建设很难进行有效的投融资，而中央投资的水利建设项目的地方配套资金又很难到位，在很大程度上影响了水利的发展。

A3 水利投资未形成良性运行机制

随着改革深入，经济转轨，国家对水利工程的维护管理费的减少，水利行业效益又低下，又缺乏市场吸引力的投融资政策，使水利投资机制很难形成良性运行机制。

A4 水利投融资政策不健全

在水利产业中，存在大量的综合利用多功能水利工程，既有非经营性资产，又有经营性资产；既有社会效益，又有经济效益。由于水利产业政策的模糊，使得操作有诸多的困难。水利建设中有部分属于经营性项目，如供水供电项目都能吸引民间和外商投资，但缺乏吸引民间和外商投资的激励政策和完善的基金等措施，影响了水利的投融资。

B、国外的水利投融资经验

国外的水利投融资经验可以分为以下几点。

（1）投资政策。在美国，首先明确划分投资主体及其事权。水利项目和建设与开发，政府占60%绝对的投资主体，其次按水利事权的划分实施投资主体分摊投资。在日本，水利资金投入以国家和政府的资金注入占主导地位。

（2）融资政策。美国和日本政府通过提供优惠贷款、向社会发行债券、建立政府基金、社会团体捐赠、向受益区征税等多元化方式进行融资，资金融通方式与使用结构多样化，直接融资与间接融资并存。政府投资只有一小部分资金是

无偿的，绝大部分资金是通过市场化进行借贷的有偿使用行为。水利资金的使用，防洪工程较多地依靠政府拨款，而水利和城镇供水项目较多地依靠发行债券。

（3）补偿政策。一些发达国家家非常重视水利项目的运营成本的补偿，如美国，防洪与改善生态环境等公益性项目的运行维护管理费主要由各级政府财政拨款或向保护区内增收地产税开支。日本则实施分摊补偿政策，水利工程的运行管理费用的补偿一般由国家和地方政府负担50%~80%，农民负担其余部分。

C、我国水利投融资方式研究

水利基本建设项目的投资来源，除了政府拨款以及政府政策授权收费的基金外，主要融资方式有以下几种。

C1 TOT融资方式

TOT是转让经营权。它是指水利主管部门一次获得转让经营权的投资，而投资方则在经营期限内收回投资并获得收益。对于政府来说，在一个特定时期，转让经营权利大于弊，这主要表现在：（1）TOT融资方式与我国现行经济体制改革者相适应，符合国有企业改革大方向；（2）TOT融资方式可以减少国家外债，减轻国家财政负担，分散政府对水利基础设施的投资风险；（3）TOT融资方式有利于提高水利工程的技术管理水平，中快我国水利现代化步伐。

C2 BOT融资方式

BOT是建设——经营——转交。其基本含议是由政府和项目发起人签订特许权授让协议，再由项目发起人组织成立的项目公司承担水利工程的融资、设计院、

建设、营运和维护的任务。在规定的特许经营期内，项目公司拥有该公司的收益权和经营权，弥补经营开动并获得预期的回报；在特许经营期结束后，再将项目无偿移交给水利主管部门。BOT融资在国内外基础产业和基础设施融资取得了巨大成功，根据引资方和投资方的不同情况和需求又演变出各种变形。

C3 证券融资方式

目前，国际金融主要包括三大趋势：证券化的趋势、国外业务重要性日增的趋势以及金融市场日益全球一体化的趋势。而证券融资是在国内外金融市场上发行各种股票、债券等证券筹集资金的一种直接融资方式，已成为资本运动的主流。从中国的情况来看，通过发行股票、债券筹集资金的规模已越来越大。

C4 ABS融资方式

ABS是资产证券化，它是以待建项目所拥有的资产为基础，以该项目的未来收益为保证，通过在国内外资本市场发行高档证券来筹集资金的一种证券融资方式。其目的在于通过其特有的提高信用等级的方式使原来信用等级较低的项目照样可以进入国际高档证券市场，利用该市场信用等级、债券安全性和流动性高、债券利率低的特点，大幅度降低发行债券、筹集资金的成本。

D、我国水利投融资体制改革的建议

（1）健全水利的投资机制。一是划清水利项目的类属，明确市场与政府以及各级政府投资分摊比例。二是完善政府财政投入机制。政府财政投入机制包括财政投入稳定增长的机制、财政补偿机制和财政信贷机制三个方面的内容。对水

利建设的投入水平必须保持与其他基础设施建设投入水平的协同性，从而需要水利财政投入稳定增长。

（2）建议灵活有效的融资机制。一是调整水利融资政策，形成新的有效率的水利融资政策；二是改善融资环境，规范货币市场和资本市场的发展；三是创造新的融资方式，以独资、合资合作、BOT等多种方式参与水利建设；四是改善投资环境，积极利用外资，鼓励国内外投资者以多种方式参与水利建设。

（3）培育规范化的水利市场主体。一是转变水管主体的性质与职能，建立水利经营管理的法人实体；二是加快水利产权制度的改革，对现有水利资产实现经营性资产和公益性资产的分属，然后将水利资产的法人财产权赋予给水利经济实体，使水利经营实体真正承担起保值增值的责任。

（4）完善投资回收补偿机制。对属于产业部分的水利项目，关键是要理顺水价，同时运用财政、金融和税收手段，使供水收入达到弥补运行费用和水利设施投资的水平；对防洪等公益型项目的运行维护管理，各级财政要足额支付。

（5）加强水利投融资法制建设。各级政府和投资主体之间的投资分摊、权责利的保障要通过立法进一步明确。水利工程的立项、审批程度、水利价格政策、节约用水政策、水污染防治政策等，也要通过立法予以明确。

E、结语

水利投融资问题事关整个水利工程的建设和发展，提出水利工程投融资方式及体制改革思路，旨在为制定水利发展战略提供相应的依据，从而建立起国家投