城市公共交通财政补贴机制改进

城市公共交通财政补贴机制改进

当下，无论是发展中国家还是发国家，在交通拥挤、能源危机和环境污染等多重压力

下，都将优先发展公共交通作为重要的战略对策。我国也将公交优先作为缓解城市交通问

题的主要选择。而补贴机制是实现公交优先的有效措施之一，因此研究政府对公交企业最

优补贴机制是十分必要的。

2005年9月国务院46号文《关于优先发展城市公共交通的意见》明确了公交的公益

地位，强调对城市公交的财政支持，对公共交通进行调控尚处于探索阶段，补贴取得的成

效还是阶段性的，一些影响补贴效益发挥的深层次问题还没有得到充分研究，补贴机制在

补贴对象和补贴标准方面仍有待完善。

因此为充分发挥政府补贴的社会效益，推动政府补贴不断向科学化、合理化纵深发

展，进一步建立健全科学合理的补贴标准和长效机制，使政府能够更好的履行公共服务职

能，切实落实“公交优先”战略，我们认为有必要对“公交优先”下政府最优补贴机制进

行研究进行深入的研究。

城市公共交通行业在很大程度上承担政府公共投资品的供给任务，无论在哪个国家都

具有经济性和社会性的双重特点，公交企业不仅要考虑经济效益，更要考虑社会效益。这

一特性决定了公交企业不能像一般的市场化企业走完全市场化的道路。政府必须对公交企

业进行一定的管制，以保证企业社会属性的实现。同时为了管制下的公交企业能够维持正

常运转和提高社会服务能力，政府必须建立相应的补贴机制，对公交企业的政策性亏损进

行补贴，从而既确保企业公共目标的实现，同时又能激励企业提高运营管理效率。

公交运输与其他运输方式相比具有更高的效率，虽然其他运输工具如小汽车，在自由便利等方面具有巨大的优势，但同时它的负面效应也要大许多。

我国公共交通补贴政策

我国很早就相继出台了一系列体现“公交优先”的政策、措施，通过政府在财政及交通政策上的支持，以保证公交企业在低票价情况下仍能维持正常运营。

2002年，建设部发布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》中提出市政公用企业通过合法经营获得的合理回报应予与保障。若为满足社会公众利益需要，企业的产品和服务定价低于成本，或企业为完成政府公益性目标而承担政府指令性任务，政府应给予相应的补贴。

2004 年，建设部发布的《市政公用事业特许经营管理办法》中规定“获得特许经营权的企业承担政府公益性指令任务造成经济损失的，政府应当给予相应的补偿”。

2005年9 月，国务院办公厅转发建设部等部门《关于优先发展城市公共交通意见的通知》，明确了公共交通的社会公益性。城市公交企业因价格限制因素造成的政策性亏损、承担社会福利（包括老年人、残疾人、学生、伤残军人等实行免费或优惠乘车）和完成政府指令性

任务所增加的支出，政府应该应予补贴。

2006 年，建设部、国家发展改革委、财政部、劳动保障部等四部门共同印发了《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》。要求：加大城市公共交通的投入；建立低票价的补贴机制；认真落实燃油补助及其他各项补贴；规范专项经济补偿等。

在国家“公交优先”大的战略方向指引下，我国很多城市也都陆续出台地方性的公交补贴管理办法，对公交企业进行财政补贴，比如在去年，上海市对《上海市公共汽车和电车客运管理条例》进行了重新修订，明确规定政府对公共汽车和电车客运的资金投入纳入公共财政预算体系，为公交企业财政补贴提供了稳定的资金来源。

一、我国城市公共交通补贴形式

我国对城市公共交通补贴主要是采取显性补贴，即以财政资金直接拨付的方式来实现的。显性补贴又可再细分为“建设投资补贴”和“运营补贴”。建设投资补贴是对公交企业的基础设施建设和大的资产成本（如车辆、场地及新技术设备投入等）给予直接的资金援助。运营补贴则主要是对由于公交服务的社会效益造成过高成本，超过合理收入部分给予的补贴。具体的补贴方法（或者说依据）主要有以下几种：

1、根据企业申报的上年度财务决算和本年度运营计划确定补贴额。这种补贴方式简单明了，在过去被一直沿用的。但是这种公交企业亏多少就补多少的粗放的补贴方式，使企业降低成本和增加收入的积极性荡然无存，反而造成了越补越亏的尴尬境地。并且政府和公交企业之间信息的不对称，导致政府难以确定企业上年度财务决算的准确性，更无法保证企业将补贴用于更新改造、提高服务质量。从而导致该种补贴方式效果欠佳。

2、车公里补贴。按运营里程和运营车辆数的综合水平确定补贴额。这种方式可能导致企业单纯追求行车里程，忽视服务质量和客运量。

3、人公里补贴。按运营里程和客运量的综合水平确定补贴额。企业为提高人公里数会注重服务质量以吸引更多的乘客，使补贴发挥积极作用，但公交企业可能会忽视冷僻线路，有损公益性。

4、包死基数。这种方式的补贴额若干年（一般为 3 年左右）不变，亏损增加不追加，亏损减少不退缴，能鼓励企业减亏增效，为目前许多城市所采用。

5、对公交企业的生产要素进行补贴。比如在石油价格大幅上扬的情况下，可以对企业进行燃油优惠或补贴，可以明显降低其运营成本，提高利润。由于生产要素的耗用量基本上和服务的提供量成正比，所以这种补贴方式能促使企业提供更多、更优的服务。

6、对公交运营线路进行补贴。公共汽车在不同线路上行驶的收益水平差异很大。客流量大的线路能获得较大利润，冷僻线路会则会出现较大亏损。对不同的线路给予不同的补贴标准，能使补贴更加的准确和精细化，同时也能充分考虑到公交的公益性和福利性。

除了显性补贴以外，一些城市也会配套的使用一些隐性补贴的方式，即从税费、政策、

规划等方面对公交企业予以支持，通过非金钱补贴方式改善公交企业的经营环境，增强公交企业在市场上的竞争力。例如公交企业营业税率为3%,远低于其它企业实行的5% —

20%的标准，且免交养路费以及其他一些行政性收费。一些地方政府还对公交企业购置客运车辆的贷款给予一定的优惠，对公交企业营业税进行减免等。

二、国外公共交通补贴机制

大力优先发展公共交通是缓解日趋严重的城市交通拥堵问题的重要手段。国外对公共交通的财政补贴分为直接补贴和间接补贴，各个国家对公交的扶植主要体现在直接的财政补贴上，即从国家财政或征收的税金利拿出一定比例用于弥补公交企业经营的亏损及进行公交基础设施的建设。

1.美国公交补贴机制

近些年，美国在努力通过大力发展公共交通以改变人们过度依赖小汽车的出行方式。政府对公共交通的补贴力度很大，财政补贴收入占到了企业经营总支出的75沖上。美国

对于公共交通的补贴主要通过投资公交基础设施建设、车辆购买、票价补贴等方式实现。政府对公交补贴主要有两种形式：一是财政拨款；二是由依法专为公交设立的资金提供补贴。即联邦汽油税对每加仑汽油加收5美分，其中1美分进入公共交通帐户，使公共交通的资助有了固定来源。

公共交通基础设施建设由政府予以资助，该项资金的来源在联邦法律中有明文规定：来自联邦政府的款项不能超过工程费用的80%，其余费用由州政府和地方政府负担。一般情况下，联邦政府资金占54%，公交管理机构从各种税费中自筹22%，州政府资金占13%，当地政府资金占11%1。

2、法国公交补贴机制

法国对公交企业补贴有以下几种：一是在10万人口以上城市中，凡拥有9名雇员以上的企业均需按工资总额提取％〜2%的公共交通税，巴黎市区交通税率为％。交通税征

收后，由巴黎交通管理委员每月分配给公交总公司、国铁等交通企业。交通税是公交企业弥补亏损的重要来源，在省级政府的财政预算中约占1/3。企业征收公共交通税以外，法

国政府还规定企业要支付员工公共交通黄票（类似于月票）成本票价的一半。二是国家财政