长三角边检机关一体化警务协作机制初探

2019年4月第29卷第2期
Apr.,2019
Vol.29No.2上海公安高等专科学校学报
Journal of Shanghai Police College
长三角边检机关一体化警务协作
机制初探
上海出入境边防检查总站课题组
(上海出入境边防检查总站，上海201105)
摘要：长三角边检机关警务一体化协作机制是在国家移民管理体制改革大背景下进一步提升长三角边检机关警务能级的有效路径。

要坚持问题导向，从解决制约边检机关长远发展的瓶颈问题着手，找准未来发展新增长极，以“研发、培训、宣传”三大中心建设为支柱，通过加强警务互联互通、提升管理服务质效、强化警务资源整合等形式，进一步加强区域边检警务协作，努力建成符合新时代要求、适应长三角治理体系和治理能力现代化的现代边检警务管理体制。

关键词：边检机关；警务协作；一体化
中图分类号：D631文献标识码：A文章编号：1008-5750(2019)02-0020-(09) DOI:10.13643/ki.issn1008-5750.2019.02.003
警务一体化作为一体化理论的延伸，始于1950年美国经济学家维纳提出的关税同盟理论，随着时代的不断变革和发展，“单打独斗”式的警务机制已愈发不能适应实战要求，警务一体化因此越来越受到重视。

我国警界最早以一体化公开确定警务指向的是在2007年1月9日公安部举行的一场新闻发布会上，之后通过不断实践探索，相继建立了东北地区、环首都七省区市、西北地区、泛西南、苏浙皖沪、中部五省、泛珠三角地区等区域警务合作机制。

随着国家移民管理体制改革的不断深入，上海边检机关要与苏浙皖边检机关加强协作，坚决贯彻落实“新机构必须有新气象新作为”的重要指示精神，不断积极探索长三角地区边检机关的警务一体化协作可能性，凝心聚力，攻坚克难，勇做新时代的坚定者、奋进者、搏击者，不断推进移民管理体制改革向纵深发展，力求打造一套在国家移民管理体制中的可复制、可推广的一体化范本。

一、建立长三角边检机关一体化警
收稿日期：2019-02-26责任编辑：何银松
作者简介：作者为上海出入境边防检查总站课题组成员。

聂仁东，男，上海出入境边防检查总站边检处处长；董贤祥，男，上海出入境边防检查总站办公室副主任；杨铭，男，上海出入境边
防检查总站政策理论研究专班干部；许浩亮，男，上海出入境边防检查总站政策理论研究
专班干部；祁航，男，上海出入境边防检查总站政策理论研究专班干部；沈国斌，男，上
海出入境边防检查总站上海机场边检站办公室主任；陈念，男，上海出入境边防检查总站
洋山边检站五队队长。

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上海出入境边防检查总站课题组：长三角边检机关一体化警务协作机制初探
务协作机制的必要性和可行性
（-）是服务国家战略大局的切实需要
2008年9月，国务院印发《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，标志着长三角一体化发展上升为国家战略。

2018年4月，习近平总书记作出重要批示，要求上海进一步发挥龙头带动作用，苏浙皖要各扬所长，有关部门也要大力支持，使长江三角洲地区实现更高质量的一体化发展，更好引领长江经济带发展，更好服务国家发展大局。

长三角边检机关必须提高站位，跨前一步，凝心聚力推动警务一体化，服务改革开放大局，服务长三角地方经济建设，为更高质量的一体化发展提供边检智慧与力量。

（二）是构建进博会整体安保防护网的现实要求
2018年11月5日至100,首届中国国际进口博览会（以下简称进博会）在上海举办。

这是党中央推进新一轮高水平对外开放的一项重要决策，是我国主动向世界开放市场的一个重要举措。

同时，国内外复杂的安全形势对进博会安保工作提出了更高的要求，身处国门一线的边检机关肩负着重要职责与使命。

各自为战已无法满足形势日益严峻的口岸管控要求，必须加强四地边检机关的协同配合，加强合成作战，积极探索建立以上海为中心的环沪边检安保圈，齐心协力为进博会提供有力的安全保障。

为此，9月28日至290,上海出入境边防检查总站（以下简称上海边检总站）派员赴江苏、浙江、安徽边防总队协商进博会安保事宜，就建立长三角边检机关首届中国国际进口博览会安保合作机制达成初步意向。

10月16H,四地边检机关在上海举行了长三角边检机关首届中国国际进口博览会安保合作联席会议，并签署相关协议，标志着长三角边检机关一体化警务协作迈出了重要一步。

（三）长三角区域警务协作具有丰厚底蕴
2010年11月，沪苏浙皖四地公安机关签署了区域警务合作章程，开始初步探索警务一体化协作，统筹推进区域警务合作各项工作；2018年5月，又签署了《长三角区域警务一体化框架协议》，将一体化协作推向了崭新高度。

边检机关作为公安机关的重要组成部分，应当依托四地公安机关良好的合作基础，充分学习借鉴优秀经验做法，发挥边检机关独特优势，努力迎头赶上，争取实现弯道超车。

（四）边检机关警务模式具有独特优势
边检机关直接受国家移民管理局垂直领导管理，杜绝了其他部门对中央事权的干预，避免了条线间的权责交叉。

而且，边检机关统一使用自主研发的业务系统—
—梅沙系统，不受其他网络限制，在确保信息安全的同时保证了各边检机关业务数据的共享应用。

顺畅的指令传达及共享的数据交换平台是确保边检机关警务协作沟通机制发挥效能的重要基础。

（五）长三角边检机关具备较好的基础条件
长三角地区具有较好的经济基础，同样边检机关也有着显著的特点和优势。

在业务量方面，2017年，长三角边检机关出入境人员验放量达5681.8万人次，其中外国公民验放量达1285.3万人次，约占全国的1/4；而在长三角边检机关内部比较，上海边检总站出入境人员验放量为4375.3万人次，占比为77.0%0在安保工作方面，四地边检机关先后经历过上海世博会、南京青奥会、杭州G20峰会等具有广泛国际影响力的重大活动安保工作，具备了较丰富的实战经验。

在党建和队建方面，四地边检机关特别是现役边检站有很多模范典型和先进经验值得学习，如浙江边防总队的罗家呑边防派出所被中央军委授予“执法为民模范边防派出所”；江苏边防总队的张家港边检站联合张家
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港市委组织部打造了全国首个沿江党建带等。

二、目前边检机关警务运行中存在的不足
在新要求新挑战下，边检机关应当勇于自我剖析，深挖长期制约边检机关发展的关键点，敢于直面问题症结所在，破难点、去痛点，科学谋划一体化协作发展蓝图。

（一）警务管理体制有待进一步优化
一是未实现警力效能最大化。

一方面，警力配置存在不科学性，没有准确把握好目前有限警力和无限增长的业务量之间的关系，警力资源使用、分配合理化程度不高，仍存在部分警力空耗等情况。

另一方面，警力素质培育质效不佳，培训机制不适应现代警务实战化要求，培训理论与实践联系存在一定脱节情况，紧贴实战化要求不足，战训结合效果较差。

因此，虽然在某些领域涌现出个别顶尖人才，但边检机关专家人才库建设仍基本处于空白。

二是舆论引导与应对质效有待提高。

没有清醒认识到新媒体对舆论宣传的重要意义，创新运用新兴媒介开展对外宣传工作能力不足；在应对网络负面舆情时，预警能力不足，处置方式单一，缺乏反制措施，实际控制效果一般。

三是借力社会资源效果不佳。

长期以来囿于“人由自己养、事由自己包”的思维定势，在后勤保障、教育培训等方面利用区域社会资源实现深层次发展的力度不够。

（二）执法服务能力有待进一步提升
一是执法服务实战化效果一般。

指挥体系不适应现代警务扁平化、实战化要求，仍习惯于单打独斗，警务指挥中缺乏合作交流，合成作战意识较差，合作手段较为单一、方式不够灵活，没有形成制度性的警务协作机制。

同时，风险预测预警能力也不足，对重大业务、队伍隐患和风险的把握能力不足，事先预警做得少，亡羊补牢做得多，未能开展系统性综合性预警排摸。

二是执法服务中自由裁量存在地域化差异。

各地边检机关在解读各项法律法规和运用自由裁量权方面存在一定的差异性，极易被群众误解是"一地一标准"，造成工作被动。

例如，对儿童准入特别通道的标准，无论在年龄还是身高限制上，各地边检机关没有形成统一标准，较易引发投诉事件。

三是探索深化服务内涵力度不够。

虽然边检机关努力尝试着为人民提供更好出入境环境，但在严格贯彻执行党中央方针政策前提下，突破政策限制的办法不多。

例如，在过境方面，长三角地区有着如144小时过境等良好的政策优势，但进一步探索扩宽过境服务范围的动力与能力不足。

（三）科技强警能力有待进一步加强
一是数据壁垒现象严重。

数据深挖分析能力不强，习惯对数据进行物理隔离，对内，尚未打通数据共享通道，各类系统平台没有统筹衔接；对外，”向别人拿数据”“请别人开权限”的办法不多，数据信息互通性不强。

例如，虽然长三角边检机关共用“梅沙”系统，但基于内部的数据都无法相互查询对比。

二是未取得核心技术突破。

虽然在“梅沙”夕卜挂及应用开发上取得一定成绩，但总习惯于打补丁式修补，进行大刀阔斧改革创新的胆识不足，没有充分借力长三角优质外部资源，未建立起专业技术研发攻坚团队，因此在边检核心技术的再突破和警务技术领域竞争力上有所缺失。

三是科技成果转化效果一般。

各地边检机关主观上缺乏合作共赢意识，客观上没有合作基础与条件，闭门造车搞自我研发的现象比较严重，未形成科研合力将研发成果进一步转化为实战应用。

三、建立长三角边检机关一体化警务协作机制的设想
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长三角边检机关一体化警务协作机制的
建立应当进一步发挥上海边检龙头带动作用，
苏浙皖三地边检机关要各扬所长，坚持问题导
向，找准突破口，循序渐进分解时间表、路线
图，抓牢共赢点，稳步推进一体化协作进程。

近期，以四地边检机关签署的《长三角边检机
关首届中国国际进口博览会安保合作协议》为
开端，共同筑牢进口博览会口岸管控安全底 线，打牢区域一体化协作基石；中期，形成警
情共商、能力共建、资源共享的协作机制，进
一步推动警务协作向纵深发展；远期，实现警 务高度一体化融合，长三角边检警务一盘棋理
念落地生根，打造国家移民管理体制中区域一 体化样板。

（一）立足区位优势，创新驱动发展，着
力打造边检机关新增长极
从外部资源看，长三角地区坐拥众多国
内外顶尖的高新技术企业，如阿里巴巴集团、
科大讯飞公司等，在“私有云” “大数据分 析” “智能语言”上都有着独特建树；也集聚
不少如复旦、南大、中科大等在学术领域拔尖
的高校。

同时，舆论媒体资源也相当发达，无
论是传统纸质媒体还是新媒体都拥有庞大的受
众群体。

从内部需求看，目前处于国家移民管
理体制改革关键期的边检机关，要牢固树立科
技是核心战斗力的思想，着力打造数据警务、
建设智慧公安，进一步做强主责主业，全面推
动边检工作质量变革、效率变革、动力变革；
要明确人才是发展第一要义，用教育培训引领
人才培养，强力推进正规化、专业化、职业化
和国际化队伍建设，形成良性的队伍生态环
境；要打好宣传牌，加强社会舆论引导力度，
进一步展示中国风范、中国形象，打造“国门 名片” O
四地边检机关应厚植区域优势，依托优质
社会资源，激发内在潜能，充分借鉴新研发技
术、新培训理念、新宣传手段进一步提高移民 和出入境管理服务水平，强力推进研发中心、
培训中心、宣传中心三大“新中心”建设。

用 研发带动培训和宣传向更高层次发展，用培训
引领研发和宣传质效进一步提升，用宣传加强
研发和培训的社会影响力，牢牢把握今后边检
机关发展中的新增长极，把“研发、培训、宣 传”当作一项龙头工程来抓，进一步提升边检
机关能级，实现跨越式发展。

三大『新中心』
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上海出入境边防检查总站课题组：长三角边检机关一体化警务协作机制初探
1.新研发中心
新研发中心是实现未来边检警务工作全面转型升级的切入点。

要充分发挥新研发中心的引擎效应，将大数据等前沿科技与边检工作充分融合，扎实推进“智慧边检”建设。

一是建立起能支撑华东地区的数据中心。

进一步明确数据对于“智慧边检”的统领作用，在硬件上，首期利用上海边检总站即将建成的大数据中心所使用的600T的存储容量，完成结构化业务类数据汇总、整合、储存、应用，后期可逐步增加数据类型、增大存储容量；在软件上，完善四地边检机关业务网、公安网和警用应用端数据的相互融通，打破数据壁垒，并通过“去中心化”运算机制，实现毫秒级数据査询搜索功能。

二是各类平台的研发搭建。

要加强基础应用平台搭建，特别是“梅沙”系统中海量的出入境数据，要通过应用平台，与有关音视频、生物信息等集成关联，深挖数据之间的联动性，将数据采集、结果反馈等功能融入边检工作的各个环节。

要加强智能化管控平台建设，建立相应数据模型，逐步淘汰落后人工排查方式，利用数据为出入境人员“画像”，多维度进行分析研判，以智能化体现精准化，确定相应风险等级，有的放矢，不断提升管控质效。

要加强“互联网+”边检服务平台建设，探索建立长三角边检机关公共服务平台，并将四地边检机关互联网中英文官方网页、官方微博、微信公众号等纳入平台中，扩大边检服务品牌影响力；同时，进一步扩大“单一窗口”使用范围，优化程序，方便群众办证、办事、咨询，让广大群众享受科技带来的出入境便利。

三是提升技术研发攻关能力。

依照各自优势领域，细分研发项目，将边检技术实务中各个特定领域作为四地专业技术团队主攻方向，以研发中心为交流平台，化整体为局部，集中力量逐一攻破技术难关，完善技术沟通交流机制、实现技术能力再提升。

2.新培训中心
新培训中心是实现未来边检警务工作全面转型升级的着力点。

要充分利用丰富的培训软硬件资源，集深度研究与广度教学为一体，坚持精英培训与特色教学相结合，突出实战实训，建立健全教、学、练、战一体化教育培训机制，形成“以上海为中心，辐射长三角”的实战化培育体系。

一是强化仿真实战训练。

充分借助上海边检总站在建的在全国边检机关中领先的模拟仿真训练室，复原再现前台证件查验、现场突发事件处置等重要场景，并汇聚各地业务精英，不断反复模拟，研究实战性经验与规律，推出适应执勤现场实情的查验、处突指南，为广大民警提供实战指引。

在实体仿真的基础上，进一步探索应用VR、AR等场景模拟类教学手段，强化虚拟现实技术，始终将训练的“准星”瞄准实战的“靶心”。

二是打造网络课堂。

发挥智慧教室的多媒体教学功能，坚持线上与线下教学相结合，合理利用碎片化、弹性化时间，依托当地优秀师资力量，开设精品课程，形成“一地现场授课，多地同步教学”网络教学模式，以点带面，不断扩宽培训广度。

同时引入学分制，将课程考核与学分相挂钩，构建统一的学分管理、使用、共享机制，强化学员积极性，提升培训质效。

三是突出区域特色培训。

四地边检机关应当立足自身优势，对标新警初任、全员轮岗、处突能力、领导干部等不同类别培训，创新符合地域特点的培训形式。

比如，在新警初任培训方面，可凭借苏浙皖三地边检机关训练基地的优质硬件条件，充分利用场地优势，加强新警综合性基础培训。

又比如，在强化处突技能养成方面，可借助苏浙皖三地边检机关现役制优势，依托师资强大的处突教官库，推广安徽边防总队的小单元合成作战理念，着力强化处突意识、提
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升处突能力。

3.新宣传中心
新宣传中心是实现未来边检警务工作全面转型升级的关键点。

要进一步加大新闻宣传力度，创新舆论引导手段，利用新理念、新方法、新媒介，不断提升边检机关社会知名度和影响力。

一是推动“融媒体”平台建设。

强化舆论媒体对边检工作的牵引作用，注重素材的积累，进一步提升新媒体宣传质效。

一方面是建立华东地区边检影音素材库，对上传的视频、图片等影音资料进行全面收集整理归纳，强化各类素材之间的关联性，方便编辑稿件时检阅、调阅、使用。

另一方面是打造新媒体运营中心。

运用微信、微博等新兴媒介，通过“融媒体”平台解决素材使用难、审批发布慢等问题，形成宣传合力，同时集中力量突破视频剪辑、照片精修、版面设计等难点问题。

二是实现跨区域新闻宣传。

未来利用上海边检总站在建的宣传演播厅，通过新闻直播、录播、访谈等方式，围绕政策推广、重大案事件通报、人物宣传等方面，适时联合举办新闻发布会、记者招待会、座谈访谈等，并依托四地具有广泛影响力的媒体资源，进行跨区域联动新闻报道，不断扩大各地边检机关知名度。

三是建立健全舆论监测预警联动机制。

坚持对网络负面舆情的全时段、全范围监测，依相应分工妥善处置，对热点敏感舆情要及时预警、及早处置，严防形成舆论炒作；对恶意编造传播谣言的媒体网站要快速反应、合成作战，加强技术、舆情反制，不断提高边检机关舆论引导能力，坚决防止形成涉及边检机关的重大公共危机事件。

（二）完善警务机制建设，加强互联互通，提升长三角边检机关核心战斗力
当前，边检工作已站在全新的历史起点上，为适应国家安全和社会稳定形势新变化、互联网和大数据时代新特点、国家治理体系和治理能力现代化新要求，就必须进一步解放思想、更新理念、凝聚共识、取长补短，着眼完善警务机制建设，加强核心业务的深度合作，打造国门精锐之师。

1.建立健全一体化协作机制
一是成立领导小组。

成立由上海边检总站牵头，江苏、浙江、安徽边防总队参加的长三角边检机关一体化警务协作领导小组，由四地边检总站长或边防总队长任组长，副总站长或队长任副组长，各部门主要负责人任组员。

其主要职能是负责研究、决策长三角边检机关一体化警务协作重大事项。

二是签署行动计划。

由上海边检总站牵头，四地边检机关共同商议制定《长三角边检机关一体化警务协作行动计划》，并在行动指南的基础上起草本年度任务分解表，明确项目内容、具体措施、责任部门、推进进度、完成节点、阶段成效。

三是设立一体化办公室。

领导小组在上海边检总站设立实体化、常态化运作的办公室，四地边检机关抽调专人常驻办公。

其主要职能是加强与相关部门联络沟通，并承担一体化工作日常的情况汇总、办文办会等工作。

四是规范一体化协作机制的运行。

在对接协调相关职能部门的同时，加强督促检査，解决推进中的疑难复杂问题，做好后续情况收集、经验交流等工作。

2.创新警务互联合作形式
一是做强指挥中心。

指挥中心是实现一体化警务协作的基础和纽带，应当通过实战化、扁平化指挥体系的建立筑牢警务互联合作基石。

要进一步明确指挥中心工作职责，适当减少指挥层次，剥离行政值班功能，打造集情报搜集、预警研判、指挥调度、问题决策于一体的“警务大脑”，提高警务指挥效能。

二是建立一体化办公室运行机制。

建立一体化办公室成员跟班指挥机制，常驻成员参与
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指挥中心日常值班，充分发挥其丰富的边检实务经验，为指挥决策提供意见建议，同时以实战化指挥带动判断力、决策力等能力素质的提升。

如遇重大警务活动，通过一体化办公室加强牵头协调工作，充分发挥战斗合力。

三是成立警务风险分析中心。

充分汇聚四地边检机关信息源，以综合研判带动综合运用，同时加快完善预警机制，进一步提升风险控制能力，严防个案风险升级为系统性风险，局部风险演变为全局风险。

一方面，要建立协作通报制度，及时通报非法出入境、反恐等案情新动向，确保信息传达的时效性，强化信息的双向流动；另一方面，要在海港站建立科学评估风险等级制度，强化风险分析能力，对船舶事项办理实行动态风险等级研判，评估相应等级，坚持关口前移、抓早抓小。

四是建立紧急、突发事件处置联动机制。

对不同边检站附近海域船舶发生的紧急情况，遵循联动原则，在明确责任主体的前提下，可沟通协调后先行处置，防止事态进一步恶化。

对由于天气等原因导致的航班备降不同空港口岸的突发情况，要及时协调做好监护、查验等工作。

五是实现线上业务协作配合。

依托全国边检机关首个劳模工作室——“高波证研工作室”，搭建业务协作平台，完善线上证件研究协作机制，明确鉴定方法、流程、责任主体等，进一步强化证件鉴别网上协作的快速响应能力和对外国证件的把关能力。

六是建立长三角地区遣返中心。

针对长三角地区外籍人士数量多、类别杂、流动性强等特点，建立起覆盖长三角区域的遣返中心，对遣返人员法律适用、监管、遣送出境等进行全流程管理，进一步提升对“三非”、难民问题的应对能力。

一方面，强化遣返场地标准化智能化建设，并给予充分经费支持，同时规范专业遣返队伍建设，培养护卫人员、监督人员、遣返专业人士等；另一方面，不断加强与通航各口岸移民机关的沟通交流，完善双边、多边人员遣返机制，广泛参与国际移民管理合作。

3.完善警务资源调配工作
一是重大安保协作。

牢固树立“一盘棋”思想，凡遇重大安保活动，借鉴四地边检机关在安保方面的宝贵经验与做法，视情成立跨区域重大活动安保指挥部或互派工作组协同指挥，构建环核心区域安保防护圈，形成“以面保点、整体作战”的防控层圈，切实打好安保合成仗。

二是战时警力支援。

为应对阶段性高强度勤务或极端客流高峰以及特殊安保活动，尝试长三角区域警力支援，通过勤务协助如台外辅助、值班备勤等形式，实现长三角边检机关内部警力无增长改善，警力资源配置科学化、效能最大化。

三是警务装备调配支援。

建立应急装备物资、高精尖装备的区域支援机制，明确支援类型种类时限等，确保警务装备用在刀刃上。

比如，浙江边防总队在无人机边检锚地管控应用中具有丰富经验，可进一步完善警务无人机的调配支援工作，在长三角全区域试点，探索各地使用可行性，进一步扩大使用范围。

（三）深化“放管服”理念，提升管理质效，打响长三角边检服务品牌
边检机关作为口岸重要行政执法力量，要进一步体现“以人民为中心”的发展思想，牢固树立管理服务并重的理念，坚持寓管理于服务之中，不断提升边检机关公信力和人民群众满意度，让人民群众切身感受到全面深化公安改革带来的新气象新面貌。

1.推动长三角国际航运枢纽建设
上海浦东国际机场口岸已连续15年稳居全国空港口岸首位，上海港在2017年已跃居全球第四大邮轮母港，而苏浙皖三地有着如南京、杭州、黄山等闻名中外的旅游景点。

四地边检机关应当厚植长三角地区优质的航运、旅游资
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