城市管理体制

当前日本实施的议会市长制有以下特征：（１）市议员和市长分别由市民 选举产生，市长不得兼任市议会；（２）市议会拥有不顾市长反对而通过 预算、地方性法规和决议的权力；（３）市议会对市长任免政府部门负责 人拥有批准权；（４）市议会对市长和市政府的工作有调查权；（５）市 议会拥有通过不信任案而要求市长辞职的权力。
市政部门
★
国
外 ▪ 经理制的优点（１）有利于引入市场竞争机制，更广泛地
市
任用优秀专业人士负责城市管理；（２）它将私人部门的
政
企业化管理模式引进城市管理领域，实行权能分立，清除 了政治因素对行政工作的影响，有利于实行专业化管理，
体
从而提高了城市管理的效率和效益；（３）有利于节约财
制
政资金，减少纳税人支出；（４）有利于把政治矛盾与城
体
门首长只对市长负责；（４）财政预算权主要掌握在市长手中，市 长和市政府的财政部门具有预算的起草权和执行权，市议会审议和
制
通过预算，不能增加项目，只能减少项目或数额；（５）市长有一
的
定的立法权，市长和市议会联合制定政策。
类
选民
型
市长
议会
CAO
市政部门
市政部门
市政部门 市政部门
★ 国 外
▪ 市委员会制（或市议会制） （１）由市民选举或上级政府任命产生市委员，组成
★
国
外
城市自治是指由市民直接选举产生的自治机关对城
城 市
市公共事务实行自主管理。西方国家普遍实行城市自 治制度，各国各有特色，同时通过具体的城市自治运
的
行模式，又可总结了许多共同之处，表现在：
自
▪ 依法划定城市自治机关的自治职权
治 制
▪ 市自治机关由城市居民直接选举产生
度
▪ 市政府负责推行城市自治和执行中央和上级地方政
★
国
外 市 政
在美国的弱市长型市政体制中，立法和行政职 能集中于市议会，由市议会任命城市的主要行
体
政官员（如果不经选举产生），比如市政工程
制
师、检察官等，市会的委员。市议会人数少则七、八人，
类 在大城市多达几十人甚至上百人，加上多名由
型
选举产生的行政官员，选民很难做出负责任的
管 级管理”体制。
理 体
▪市区街体制改革：适当合并市辖区和
制 街道，扩大市辖区和街道的辖区范围，
提高区政府和街道办的规模效益；适当
扩大区政府和街道办的管理权力；市政
府、区政府和街道办事处的职权划分出
现法制化的趋向。
★
市
－
区 －
▪材料一：
街 我国城市社区治理模式_发展演变与
管 理
制度创新
体 ▪材料二：
★
国 外
▪ 议会市长制
市
政 体 制 的
传统的美国城市管理体制特别强调大众参与。 城市化进展之前的观念认为，城市管理不需 要太多的职业技能，因而许多城市行政官员 可以由直接选举产生，选民可以越过市长， 直接影响选举产生的主要行政机构的首长。
类
20世纪以前，美国城市普遍实行的城市管理
型
体制大多是这种松散的议会议会制，即后来
通称的“弱市长型”议会制。市长只是众多
选任官员之一，作为市议会的成员，市长既
没有权力对市议会的决定实施否决，也无法
控制由各机构首长管理的城市行政管理事务，
因为这些首长要么是选民直接选举产生，要
么由市议会任命。
★
国
外
市
政
选民
体
…… 文书
司库
市议会
市长
制
的
类
财务
警察
公
园
规划
公用事业
型
弱市长型议会制市政体制的结构示意图
体 制
▪企业
▪非营利组织
▪公民参与
★
城
市
管 ▪中共市委居于领导核心地位
理
体 ▪政府组织的设置具有同一性
制 的
▪城市法律地位：非自治性
特 征
▪城市行政地位具有等级性
▪城市管理职能具有全能性
★
市 －
▪市区街体制的两各类型：设区的市实
区 行市、区和街道“两级政府、三级管理”
－ 街
体制；不设区的市实行“一级政府、两
的 类
市管理相对分开，有利于将政府的“掌舵”职能与“划桨” 职能分开，市议会负责处理政治矛盾和把握政策方向，而 市经理集中精力解决专业和技术问题。
型 ▪ 经理制的缺点是：（１）当城市发展和利益冲突导致的各
种政治矛盾交织在一起，市议会不能有效聚合各种利益和
正确把握政策方向时，市经理往往无能为力；（２）尽管
★
城
市 ▪直辖市（4个）
的
行 ▪副省级市（15个）
政
计划单列市（5个）
等
级 ▪地级市（268个）
▪县级市
▪按规模分为特大城市、大城市、中等城市 和小城市
★
城
市
管 ▪中共委员会
理
的 ▪市人民代表大会
权 力
▪城市行政机关
体 制
▪城市司法机关
★
城
市
管 ▪人民团体
理
的 ▪居民委员会
社 会
▪民主党派和政治协商会议
体
议会负责，执行市议会通过的地方性法规和决议；作为市政府的行 政首长，市经理拥有领导市政府工作所必需的全权；（４）市长由
制
市议会选举产生或议长兼任，也可由选民选举产生，市长是荣誉性
的
职务，没有实际行政指挥能力，也无权干预市经理的工作。
类
型
选民
市检察官
议会 市长 城市经理
市审计官
市政部门
市政部门
市政部门
的 免若干较为重要的行政官员，这些官员对委员会负责。
类
型
选民
委员会 市长
市政部门 市政部门 市政部门 市政部门
★
国 ▪ 议会经理制
外
（１）由市民选举市议员组成市议会，市议会人数很少，党派
市 政
色彩很弱；（２）市议会负责制定政策、通过法令、选举拨款、监 督行政，不直接从事行政管理工作，主要监管市政府的行政管理活 动；（３）市议会公开招聘一位专业人士担任市经理，市经理对市
” 体
弊：增加了管理层次，降低了管理效
制 率，提高了管理成本；
的 利
不公平竞争加剧了市县矛盾；
弊 地级市对县域经济的辐射能力有限；
城乡合治不利于提高农村公共物品的 供给效率；
市管县体制缺乏宪法依据。
★
撤
县 （
撤县（市）设区是将临近大都市的
市 市（县）直接改为直辖市或地级市
） 设 区
的区，以协调区域发展、壮大中心 城市。从1997年开始，此种做法主
制 深圳市行政管理体制改革：
从“行政三分权”到“大部门制”
“一级政府三级管理”
“
★
市 现行的市管县体制形成于20世纪80年代。 管 实行这一体制的目的，是要通过这一体制 县 沟通城乡经济联系，由经济发达的市带动 ” 周围县的经济发展，最终实现城乡经济协 体 调发展。主要有以下四种形式：地市合并 制 型；划县入市型；撤地设市型；升市领县
从制度设计上讲城市经理不参与政策制定过程，但专职工 作的城市经理往往会向兼职的业余性质的市议会提出相当
多的政策建议；（３）市经理拥有广泛的执行权，但不直
接对选民负责，选民只能通过间接途径对政策执行施加影 响，在一定程度上影响了政府的回应性。
★
国 城市管理体制的分布：以美国为例 外
市
政
体 制 政府形式 的 城市经理制 类 市长暨议会制 型 委员会制
市委员会；（２）市长既可由选民直接选举产生，也可
市 从委员会成员中推选产生，市长是委员会主席和市政府
政 体
的代表，但市长在立法和管理方面并不比其他委员享有 更大的权力；（３）每个委员分别兼任一个或几个行政 部门的行政首长，每个委员部本部门工作对委员会负责，
制 并对本部门工作享有独立指挥权；（４）委员会表决任
府（省、州）政令的双重职责
▪ 市政府有权通过法律手段抵制中央越权干预
▪ 不同城市在法律关系上处于平等地位
★
国
外
市 政
市政体制是关于城市政府的组织
体
结构、职能配置、管理方式和运行
制
机制的总称。西方国家的市政体制
的 类 型
具有多样性，常见的有议会市长制、 市长议会制、市议会制、市委员会
制和议会经理制等。
145（2%） 338（5%）
代表制镇民会议
81（1%）
82
79
70
65
63（1%）
不详
3
总计
6603（100%） 6666 6686 6668 6832 7091（100%）
★
国
外
市 政
▪ 治安
职
▪ 公共工程
能 ：
▪ 公共卫生和环境保护
以
▪ 公共教育
美 国
▪ 社会福利
为
▪ 公用事业
例
▪ 城市规划
镇民会议
1984年
1988年 1992年 1996年 2000年
2004年
2290（35%） 3686（56%）
176（3%） 370（6%）
2356 3686 173 369
2441 3635 168 363
2760 3319 154 365
3302 2988 143 334
3453（49%） 3089（44%）
三、城市管理体制
城市管理体制，也称为市政体制，是城市 政府组织结构、职能配置、管理方式和运 行机制的总称。研究城市管理体制，既要 注重国内政治和历史环境，也要借鉴国外 城市管理的有益制度成果。发达国家的城 市管理体制具有多样性。中国所有城市的 市政体制都是统一的，即实行人民代表大 会制。从法理上讲，市人大是市行政权力 和司法权力的直接来源。在实际政治过程 中，中共市委尤其是常委会发挥着领导核 心作用，是城市管理的权力中心。
选择。这样既分散、模糊了政治责任，同时行
政管理权限也难以集中，城市事务领域之间容
易产生管理空隙，从而在正式政府体制之外形
成了新的社会政治势力的涉足之地。
★
国 ▪ 市长议会制
外
以美国的“强市长制”为例，市长议会制的基本特征是（１） 市长和市议员分别由市民选举产生，市长和市政府工作部门的首长
市 政
不得兼任市议员；（２）市议会有权制定规章制度和当地法律，制 定具体的发展规划，对市政府的各类活动进行拨款；（３）市长有 权独立任免市政府各工作部门的首长，无须得到市议会批准，各部
型。 实施现行体制的理论观点是，有利于打
破计划经济体制下城市与县域的行政壁垒 和二元经济结构；有利于解决省领导县存 在的管理幅度过大的问题；有利于发挥城 市的经济中心功能和辐射功能。但是，在 这一体制的实际运行中，却经常存在着城 区侵占县域和农村利益的现象。
★
“
市 管 县
利：加强了行政管理；形成了经济合 力；统一了城乡规划。
要在直辖市层面进行；从2000年开
始，其它大中城市跟进。自2000年
1月到2004年8月，共有35个城市
进行了39次行政区域合并，共撤县
（市）52个，包括17个县级市。