关于城中村改造之法律法规及政策的备忘录

关于城中村改造之法律法规及政策的备忘录

一、城中村的含义

城中村是指位于城市规划区内、已经被城市建设用地包围，但在土地权属、户籍等管理体制上仍然保留着农村模式的农民聚居村落。在快速城市化过程中，由于产权、规划、管理等原因，城中村已经成为城市中普遍的一个“毒瘤”。依附城中村而衍生的社会治安、消防隐患、环境脏乱、违章建筑、外来人口等问题，成为许多城市管理中的一个突出难题。近年来，不少城市已经着手割除城中村这颗“毒瘤”，以期从根本上解决上述问题，提升城市形象，规范城市有序运行。

二、国家及广东省对城中村更新改造的的政策导向

2008年2月20日建设部发布了《建设部关于加强城中村整治改造工作的指导意见》（建规[2008]15号），对各地方的建设、规划、建委、房地管理等部门加强城中村整治、改造中的规划建设等工作提出具体指导意见。该意见要求要从本地实际出发，根据城市发展的情况、财力、城中村具体状况和原村民的意愿，开展城中村整治、改造工作，改善城中村人居环境质量，提高城中村土地的集约利用水平，保护原村民合法利益，解决外来务工人员的居住需求。

2008年4月7日广东省建设厅在向各地级以上市建设局（建委）、规划局转发上述《建设部关于加强城中村整治改造工作的指导意见》时，提出几点意见，要求提高认识，增强做好城中村整治改造工作的责任感和紧迫感；认真研究和制定配套政策，正确处理好各方利益关系。要本着“以人为本”的原则，平衡

好政府、村民、村集体和开发商等各方面的利益关系；要统筹安排公共服务设施；要规划先行，按照城市总体规划、分区规划等上层次规划要求，先编制城中村整治改造规划；要重视城中村的历史文化保护，正确处理整治改造与历史文化保护的关系。

2009年8月25日广东省人民政府向地级以上市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构发出《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府【2009】78号），对我省旧城镇、旧厂房、旧村庄（以下简称“三旧”）改造工作提出具体指导意见。该意见提出政府引导，市场运作，明晰产权，保障权益，统筹规划，有序推进，节约集约，提高效率，尊重历史，客观公正等基本原则。在不突破土地利用总体规划确定的耕地保有量、基本农田面积和建设用地总规模的前提下，积极稳妥推进“三旧”改造工作。该意见对“三旧”改造的范围确定，规划统筹，改造方式、各类历史用地手续处理、筹资渠道及组织领导等多方面做出明确细致的规定，对广东省各地方开展城中村改造工作具有极强的指导意义。

三、广州市城中村更新改造

（一）广州市关于城中村改造的地方性规范文件及政策介绍

广州市多年来一直致力于城中村改造工作，并在改制模式、改制主体等多方面进行了广泛的研究和探讨。中共广州市委、广州市人民政府先后公布了多个关于城中村改造的规范性文件。

2002年5月24日，中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅公布《中

共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅关于“城中村”改制工作的若干意见》（穗办【2002】17号）（下称“《城中村改制意见》”），对城中村改制所涉及的村民户口“农转非”问题、集体土地及其房屋权属处置问题、撤销村委会建立居委会问题、农村集体资产的处置问题、改制后规划和市政设施管理问题、学校管理问题、环卫管理问题、计划生育政策问题、农民转居民后就业问题及社会保障问题等做出了明确的处理意见，用以指导各区开展城中村改制工作。

2008年5月26日，中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅公布《中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅关于完善“农转居”和“城中村”改造有关政策问题的意见》（穗办【2008】10号）（下称“《农转居和城中村改造有关政策的意见》”），对农转居涉及的土地征收政策、土地和房屋确权、城中村改造、社区配套建设、集体经济发展、人员户籍管理、就业、社会保障问题等做出明确细致的规定。

2009年12月31日，广州市政府向各区、县级市人民政府，市政府各部门、各直属机构发出《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（下称“《三旧改造意见》”），对包括旧村庄在内的“三旧”改造提出具体指导意见，要求三旧改造依法依规，科学规划，遵循政府主导市场参与原则、充分发挥各区在三旧改造中的主体作用，并提出设立“三旧”改造工作领导小组加强组织领导。该意见的附件二是《关于广州市推进“城中村”（旧村）整治改造的实施意见》（下称“《城中村改造实施意见》”），对广州市城中村改造的具体操作做出明确细致的规定，是目前实际操作的主要指导文件。

除了已经公布的上述文件，我们从公开途径了解到，广州市规划局出台了《广州市城中村改造规划工作流程》和《广州市城中村改造规划工作指引》（无

法从公开途径查询到）；市三旧办公室称《广州市“三旧”改造专项规划》、《“城中村”改造复建房成本标准指引》、《广州市“三旧”改造复建资金监管办法》及相关工作流程等也正在加紧修订和完善。一系列规范性文件的出台将有利于城中村改造工作更加规范化、科学化。

（二）城中村改造涉及的相关机构

《城中村改造实施意见》确立了广州市“三旧”改造办公室是城中村改造的审批机构；各区政府、街道办事处负责城中村改造的统筹组织，村集体经济组织是城中村改造的组织实施主体。

1、审批机构

根据《“三旧”改造意见》第五条、第六条规定，市政府成立“三旧”改造工作领导小组，由市政府主要领导担任组长，分管副市长担任副组长，各区政府和各相关部门为成员单位。成立市“三旧”改造办公室，作为市三旧改造工作领导小组日常性工作机构以及统筹全市“三旧”改造工作的常设性工作部门，负责集中办理“三旧”改造项目市级权限范围内的立项、国土房管、规划、建设等各项审批、审核事项，实行“一站式”服务。有关区应相应成立“三旧”改造机构，负责本区域“三旧”改造组织实施工作，并组织各有关街、镇协同推进。根据《城中村改造实施意见》第一条第1款，市三旧改造工作领导小组具体负责：审议决定重大政策措施，审批整治改造规划和实施计划，审核整治改造专项资金收支计划，审批城中村改造方案，研究决定其他相关重大事项。

2、统筹组织机构

《城中村改造实施意见》第一条第2款规定，各区政府负责统筹组织本区