建设项目跟踪审计存在的问题及对策

政府投资建设项目跟踪审计存在的问题及对策

【内容摘要】政府投资建设项目跟踪审计突破了传统审计的模式，是建设项目审计的一种有效模式和必然选择，是审计机关在新形势下创新审计方法、强化审计监督的一项重要举措。全过程跟踪审计的自身特性，不可否认地暴露了此种审计的局限性，特别是跟踪审计还处在创新探索阶段，政策法规尚不完善，审计实践中必然产生这样或那样的问题，甚至出现重大审计风险。本文通过分析建设项目跟踪审计面临的现实问题，有针对性地提出相应的对策建议。

关键词：投资项目跟踪审计对策

政府投资建设项目跟踪审计（以下简称跟踪审计），是指审计机构和审计人员依据国家有关法律、法规和制度规范，对建设项目从投资立项到竣工交付使用各阶段经济管理活动的真实、合法、效益进行的全过程监督活动。建设项目跟踪审计克服了事后监督的局限性，有利于防患于未然；跟踪审计将事前介入、事中审计，事后监督有机结合起来，有利于减少失误，及时发现和纠正问题，有利于规范项目管理，提高投资效益。跟踪审计体现了审计过程的动态性、审计范围的广泛性、审计方法的灵活性、审计信息反馈的及时性，是建设项目审计的一种有效模式和必然选择，是审计机关在新形势下创新审计方法强化审计监督的一项重要举措。但是全过程跟踪审计的自身特性，不可否认地暴露了此种审计方式的局限性，特别是跟踪审计尚处在创新探索阶段，政策法规不完善，必然会产生这样或那样的问题。

一、跟踪审计存在的主要问题及分析

（一）跟踪审计人员越位。在跟踪审计模式下，审计对投资项目涉

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及到的工程管理、决策等各种环节进行全面监督，难免偏离正确的定位而参与到项目管理中去。如，审计人员为及时解、掌握工程建设过程中主要情况，需要参加一些工程建设协调会议，但如果参加了各种协调会议，与会各方会要求审计人员提出意见、表明态度。如何表态，则成了审计人员比较难把握的一件事情，如果表态，则意味着参与了项目管理，不表态，有关方面会认为跟踪审计是个“摆设”。再如，建设过程中合同的签订、各种价款支付、材料采购等，一般都要求审计人员审核，出具审计意见单，审计成了建设项目内部管理的一个环节。关于现场签证问题，国家明确规定了建设、监理单位的职责和具体操作规范，而在实际工作中，他们往往要审计人员表态后自己才签署。总之，在跟踪审计过程中，审计人员很难保持独立和超脱。由于直接参与项目管理，往往会产生审与管的矛盾，使审计充当了管理人的角色，既是监督者又是管理者，以致成了有关方面的“挡箭牌”，审计的客观性、公正性和独立性受到影响，审计风险加大。

（二）跟踪审计操作规范不健全。审计署《审计机关国家建设项目审计准则》作为部门规章，仅笼统地规定“对财政性资金投入较大或者关系国计民生的国家建设项目，审计机关可以对其前期准备、建设实施、竣工投产的全过程进行跟踪审计。”，不具有可操作性。一些地方虽然出台了一些跟踪审计方面的规定，但缺乏强制力。如对什么样的工程项目实施跟踪审计；跟踪审计做什么、怎么做，哪些该审，哪些不该审，是全面审计还是部分抽查；立项、设计、招投标、施工、结算各阶段怎样介入；以什么方式提出纠正意见和建议，如何落实审计意见和建议；审计、中介机构、参与建设项目管理的各方的职责、权限如何界定；如果有关单位未尽责而审计又没发现该追究谁的责任，有些问题已经发生，而审计事前没有提出意见应当承担什么责任；建设、施工、监理部门和审计部门如何协调与配合。此外，从审计方案准备、审计通知、阶段性报告到决算报告的一系列程序和文书规范等等，均需上升到制度层面加以规范，否则，跟踪审计工作将无章可循,管理无序,造成审计错位和监控上的缺位，审计质量难以提高，审计风险增大。

（三）跟踪审计力量、能力不足。全过程跟踪审计要覆盖全部细节，必须有充足的审计力量作保证，要求跟踪审计人员知识范围更宽，不仅要有精湛的专业技术和较宽的业务知识面，还要具备丰富的实践经验、较强的综合分析能力、准确的判断能力、相关的政策理论水平和高超的

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综合协调能力。目前，投资审计力量有限，审计人员知识结构和人员配比都还有一定的局限性，懂财务的人员较多，懂工程、法律的人员较少，既懂工程又懂财务的人员更少。随着科技进步，当今建设项目中新材料、新工艺、新的工程组织方式等层出不穷，给审计判断带来困难，有的无法进行审计判断，无论审计是否进行审计判断，无疑都存在审计风险。审计力量的不足、知识结构和经验的欠缺，都直接影响审计的深度、广度，许多未被发现的问题，往往因为已经审计而被披上合法的外衣，审计质量风险较大。

（四）中介机构参审项目审计质量难以保证。外聘社会中介机构和专业人员可以解决审计力量不足的问题，但审计质量如何保证，审计工作如何协调，审计信息如何传递，廉政工作如何监督，由此产生的风险如何控制等都是一些现实问题。随着跟踪审计任务的增加，必然会出现审计质量隐患。一是中介机构对于决策程序的合法合规性、管理过程中的隐患和问题关注不够，而且不可能对工程施工涉及的建设主管部门、建设、设计、监理等单位进行有效的监督。二是真正能够承担起跟踪审计任务的中介机构并不多，而且这些机构里面高素质的工程技术人员、工程财务人员也十分有限。三是中介机构的从业人员与许多部门、单位有着千丝万缕的联系，不能排除个别人在利益驱动下的某种妥协，而审计机关又难以做到对中介机构参审人员进行有效的管理。四是跟踪审计费用支付不规范。审计机关安排建设单位委托社会中介机构实施跟踪审计，审计费用大多由建设单位支付，列入工程成本，中介机构常常受制于建设单位，使跟踪审计流于形式；委托中介机构参与协审，其取费一般采取基本审核费加审减额比例提成的方式，跟踪审计过程中查出的问题解决得越多，竣工结（决）算时审减额越少，收费也就越少，这样很难达到跟踪审计及时纠正问题的目的，审计质量也就难以保证。五是有的建设单位出于自身私利考虑，不想让中介机构参与过多，在责任难以界定、收费不少的情况下，中介机构也就不愿下大力气抓跟踪审计的服务和质量。

(五)跟踪审计效益难以评价。开展跟踪审计的成本相对于以往的常规审计模式要高的多。在目前条件下，还难以确认跟踪审计效益比常规审计效益高出多少，是否与其增加的审计成本相匹配，审计效益难以评价。跟踪审计强调服务为主的新理念,对注重处罚收缴的基层审计机关是个新挑战。如何在成本与效益之间进行取舍,是跟踪审计能否广泛开

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