我国土壤修复盈利模式的分析及思考

我国土壤修复盈利模式的分析及思考

据最新《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国土壤污染物总超标率高达16.1%，土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出，土壤修复工作势在必行，市场空间也十分巨大。

然而，商业模式不成熟长期以来依然是制约我国土壤修复行业发展的首要问题。今年5月出台的《土壤污染防治行动计划》（简称“土十条”）为阶段性土壤修复防治提出目标并指明方向，但依然未能解决土壤修复过程中面临的资金困境。

本文将对目前我国现有的土壤修复模式盈利的简要梳理和分析，同时结合我们对这一问题的思考，尝试指明解决这一症结的几点方法及政策趋势。

1.污染方付费模式

污染方为治理责任人为土壤修复付费为土壤修复的主要原则。对于搬迁企业造成土壤污染的，由企业承担治污责任。“土十条”出台后，更是明确了“谁污染，谁治理”的原则，明确责任由造成土壤污染的单位或个人承担。责任主体发生变更的，由变更后继承其债权、债务的单位或个人承担相关责任；土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人或双方约定的责任人承担相关责任。责任主体灭失或责任主体不明确的，由所在地县级人民政府依法承担相关责任。

图1：污染方付费模式

典型案例：南化公司搬迁地块土壤治理修复

根据《危险化学品安全管理条例》等有关规定限制，化工集团在2013年收到市政府关于停产搬迁的通知，要求其位于市南建路26号的厂区实施政策性停产，并尽快开始搬迁工作。2016年公司对搬迁地块进行修复，涉及修复的总土方量约663072.5立方米，其中股份公司地块约299857.5立方米，集团公司地块约363215立方米。化工集团需要承担修复费用近2亿元。

图2：南化旧址

然而现实总是骨感，并非每一块受污染土地都像上述案例一样确认污染方且污染方有能力承担治污责任。在实际操作中由于许多造成土壤污染的企业搬迁已久，一些企业甚至已经倒闭，污染责任人难以确认，受资金限制一些受污染土地无法得到及时修复。

2.受益方付费模式

部分具有商业用地价值的土地修复采取受益方付费模式，对修复后土地进行再利用的房地产开发商或地方土地储备部门承担土壤修复费用。该模式对于无法落实污染责任人的一二线城市工厂搬迁地块修复项目中具有普适性。由于城市地价较高，修复后的土地作为商业用地具有较高经济价值，房地产开发商和地方土地储备部分可以直接从修复后的土地使用或流转中获得利润，可行性较高。

受益方付费模式分为两种：一是政府直接出让受污染土地给土地开发商，由土地开发商出资负责土壤修复，对修复后达标的土地进行再利用获得收益；二是由政府出资负责污染土地修复再将修复后达标的土地出让给土地开发商，有关部门从土地流转中获益。

图3：受益方付费模式

典型案例：溶剂厂原址北区污染场地土壤治理项目

市土地储备中心出资2.590亿对污染土地进行修复。修复场地位于原市沧浪区（现市姑区），按照市在主城区对工业企业用地“退二进三”的政策要求，溶剂厂于2007年整体搬迁，该地块由市土地储备中心接管。溶剂厂建厂时间早，长期从事化工产品的生产活动且当时社会对环境保护要求不高，工厂对该地的土壤及地下水产生了一定的污染，需要对污

染场地进行修复。治理区域面积25950m2，治理污染土方量约282418m3，总工期为550天。修复费用由市土地储备中心承担。

图4：黄金地段土壤受污染成的“毒地”

该盈利模式较为成熟，负责土地修复的机构可以从修复后土地获益，因此可以使用该模式修复的土地有望率先得到治理。但在实际操作中，由土地开发商负责的土壤修复工程可能会出现为了节省成本偷工减料致使修复不达标的情况，对监管提出较高要求。

3.财政直接出资方式

出于我国土壤修复的实际情况，大量受污染土壤已经无法找到污染责任人而治理土壤污染又缺乏良好的收益机制。许多缺乏收益机制的受污染土地的治理只能依靠政府资金。

图5：财政直接出资修复土壤

典型案例：市望城区重金属污染耕地修复整区承包服务项目

市望城区农业和林业局出资7958.90万元对市望城区指定区域进耕地修复。政府部门与企业签订《政府采购合同协议书》，企业按照政府所提要求负责受污染耕地的修复任务。由政府财政为土壤修复工程买单。

图6：市望城区耕地修复项目

4.财政出资回购方式（BT模式）

部分金额较大的土地修复采取BT（建设-转移）模式。该模式下，土壤修复公司通过投标方式取得项目，在建设期先行垫资对污染土地进行修复，项目完成验收后一段时间政府向企业支付合同款回购修复场地。BT 模式可缓解合同采购方资金压力。

图7：BT模式修复土壤

典型案例：清水塘大湖BT项目

国资背景株洲循环经济投资发展XX公司分批出资9725.48万元对项目进行回购。株洲循环经济投资发展XX公司与土壤修复企业签订项目合同，企业先行垫资完成清水塘大湖清淤，污水处理及含大量重金属的底泥处置回填等多项工作，项目完成后采购方分期支付回购款。

图8：大湖重金属治理项目施工图

5.PPP模式

2014年至2016年间，中央财政下达土壤污染防治资金分别为19.90、37.00和90.89亿元。虽然土壤治理专项拨款金额翻倍增加，但仍然不能弥补我国土壤修复的资金缺口。PPP模式引入民间资本参与土壤修复项目是土壤修复盈利模式的积极尝试，有助于解决我国土壤修复资金短缺的问题。

典型案例：岳塘模式

土壤修复土地流转，参与各方从修复后土地增值收益中得到回报。市岳塘区的竹埠港老工业区面积1.74平方公里，是省乃至国家重金属污染治理重灾区，被省政府列入湘江流域地区重金属治理工程污染源控制“七大战区”之一。

图9：“岳塘模式”

2014年1月，岳塘区政府和城乡建设发展集团合资成立发展投资与永清环保大股东永清环保集团共同出资1亿元组建了“竹埠港生态环境治理投资”。公司以重金属污染综合治理整治项目的投资、管理、服务为重点，实施区域关停企业厂房拆除、遗留污染处理、污染场地修复、整理，基础设施建设等工作。竹埠港老工业区28家企业于2014年底前全部关闭。污染治理完成后，竹埠港老工业区将被整体开发为生态新城，参与各方将从治理土地增值收益中获得回报。以市竹埠港区域重金属污染综合治理一期工程为例，项目总投资约7.98亿元，工程结束后可释606亩土地，以当地目前市场地价180万元/亩计算，该修复地块可产生约10.91亿元的经济效益。

据悉，“岳塘模式”计划在3至5年投入95亿元治理资金。资金来源包括湘江流域重金属污染治理专项债券，国家重金属污染治理环保资金，银行融资及企业注资等。