主体功能区战略下的保定市城镇发展研究

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出：“各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局。”由此可见，主体功能区有4种基本类型：优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区。优化开发区是指国土开发密度已经较高、资源环境承载力开始减弱的区域；重点开发区是指资源环境承载力较强、经济和人口集聚条件较好的区域；限制开发区是指资源环境承载力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好，并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域；禁止开发区是指依法设立的各类国家级保护区域。城镇发展定位一直缺少上位规划依据，而主体功能区的划分为城镇发展规划确定了定位依据，城镇应依据主体功能区的主体功能进行发展定位。

一、保定市概况

保定市地势由西北向东南倾斜，地貌分为山区、平原和洼淀三大类。以黄海高程100米等高线划分，山区面积1.11万平方千米，占总面积的50%；平原面积8624平方千米，占总面积的39%；洼淀区面积2432平方千米，占总面积的11%。山区包括涞源全部，涞水、易县、满城、顺平、唐县、徐水、曲阳和阜平的西部深山区。平原和洼淀分布在东部，是华北平原的一部分，由大小不等的冲积扇构成，地形宛如半碟状，自北、西、南3个方向向东部白洋淀倾斜，包含保定市区、涿州市、高碑店市、定州市、安国市、望都县、雄县、高阳县、清苑县大部，容城县、徐水县、定兴县、博野县和蠡县的一部分。洼淀位于平原东部，为白洋淀和周边低洼易涝区，海拔7米～10米，以安新县为主。

二、保定市主体功能区格局的划分

根据规划，保定市区2012年人口将达到115万人，2020年人口将达到170万人，属于超大城市范畴，具有带动整个保定市经济发展的作用，属于优化开发区，调整产业结构、退二进三是其首要任务。

保定市平原区土壤肥沃，自然条件好，资源环境承载力强，经济发展水平较高，发展潜力较大，是未来应该重点发展的区域，属于重点开发区，以县（市）城及一些重点发展的小城镇作为带动经济发展的增长极。

保定市西部山区主要是以石灰岩为主的山地，土壤贫瘠，土层薄，植被覆盖度小，荒草地和裸露岩石分别占山区总面积的29.3%和34.6%。总体来看，保定市西部太行山区生态环境脆弱，应该纳入限制开发区的范畴。

保定市西部太行山区还有许多自然保护区，主要包括金华山—横岭子褐马鸡自然保护区、大茂山自然保护区、白石山自然保护区、狼牙山森林类型自然保护区、驼梁自然保护区、西大洋水库上游自然保护区、王快水库周边及上游自然保护区、安各庄水库上游自然保护区、天生桥国家级地质公园、千佛山森林公园、野三坡世界地质公园、西胜沟自然风景区、南湖自然风景区、龙潭湖自然风景区、世界文化遗产清西陵、地表水饮用水源地保护区（西大洋水库、王快水库、

王印传

主体功能区战略下的保定市城镇发展研究

安各庄水库）和一亩泉地下水源地保护区，这些自然保护区主要承担生态环境保护、水源涵养、景观服务等多重功能，属于禁止开发区的范畴。此外，白洋淀湿地保护区位于保定市东部，属于河北省自然保护区，同样划分为禁止开发区。

三、保定市城镇功能定位及发展（一）保定市城镇发展格局分析

目前，保定的城镇化战略思路比较清晰，即大力发展保定城区，通过做大保定市中心城市带动周边地区经济的发展。从布局上看，保定市的城镇化战略目标是形成4个层次的城镇结构体系。第一个层次是围绕保定古城的都市圈建设，即“一城三星”，包括保定中心市区和清苑、满城、徐水。中心城市是加快发展、推进城市化进程的“龙头”，同时，对中心城市周边的徐水、清苑、满城三地按区管理，实现“市县一体化规划，经济一体化推进”，在基础设施、城市功能等方面与市区全面配套，提升中心城市生产要素集聚能力和综合竞争力。第二个层次是“一主三次”，即以保定主城区为主中心城市，以涿州、定州和白沟新城为次中心城市，带动邻近县城经济发展，打造保北、保南和保东3个经济板块，重构保定城市空间布局，扭转“小马拉大车”的被动局面。第三个层次是县城区域的城镇建设，平原区县城属于重点开发区，城关镇的发展应配合保定市“一主三次”城镇发展，形成优势互补。山区城关镇阜平和涞源属于限制开发区，城镇发展受到区域主体功能的限制。第四个层次是具有一定规模和经济实力的小城镇的建设。

（二）优化开发区———保定市都市圈的打造

1.保定都市圈规划的必要性。

保定市区属于优化开发区，市区开发密度已经较高，资源环境承载力已经达到极限，不能再通过工业发展带动经济增长。因此，应转变经济增长方式，严格限制第二产业的发展，大力发展第三产业，通过第三产业的发展带动全市经济的快速增长。目前保定市的城市化率为31.8%，较全国41%的城市化水平相差很大。保定市的传统产业占比相对较重，产业结构需要全面提升。保定市的城市总面积为2.21万平方千米，市区面积仅有314平方千米，2009年城乡总人口1101.66万人，市区人口为106.49万人，占总人口的9.7%。保定市要利用城市

化战略推动区域经济发展，意味着要用1/10的人口带动比市区面积大70倍的区域的经济发展，存在小城市与大地域之间的矛盾，即在城市化进程中核心城市的拉动力不够强，中心城市发展不够强大，难以有效带动20多个县级区域的发展。因此，仅依靠保定市区的发展很难带动整个保定市的经济发展，需要以保定市区为中心，与周边的城镇分工协作，打造保定都市圈，优化调整产业结构，改变经济增长方式，加强与京津对接，把保定市服务京津变为与京津协同发展，成为京津冀都市圈中重要的经济中心。

2.都市圈内部城镇之间的经济分工与协作。都市圈内部城镇之间经济分工与协作是打造保定都市圈的关键所在，都市圈由主城区、外围组团和重要建制镇构成，其主体是“1+3”、“Y ”字形空间布局形态。“1”为主城区，“3”为满城、徐水、清苑3个组团，外加漕河、大王店、南韩村和魏村4个建制镇，整个都市圈形成1个主城区、3个一级组团（或卫星城）、4个二级组团的空间布局（见图1）。城镇内部相对集中，城镇组团之间设有一定的生态防护距离，通过综合交通网络将各城镇连接为有机整体。

保定市主城区将成为具有较强综合实力、能辐射和带动全市经济和社会共同发展的都市圈中心，因此应优化土地利用结构，退二进三，重点发展第三产业，提高基础设施现代化水平，形成布局合

图1

保定市“一城三星”都市圈