荷兰的城镇化与城市区域规划_1870_2025年_皮特_胡梅尔

Urbanization and Urban & Regional Planning in the Netherlands: 1870-2025 CE

荷兰的城镇化与城市区域规划：1870—2025年

皮特·胡梅尔 著 王沣 罗震东 译

Written by Pieter Hooimeijer Translated by Wang Feng, Luo zhendong

摘要：对1870年以来荷兰的城镇化与城市区域规划发展演化的过程进行阐述，揭示社会的发展改变了多元的公共利益的角色，同时也改变了与其相伴的城市与区域规划的角色。Abstract ：

This essay describes some aspects of the evolution of urbanization and urban and regional planning in the Netherlands since 1870 CE, and shows that societal trends have shifted the role of various public interests and the concomitant role of urban and regional planning. 关键词：城镇化；城市与区域规划；荷兰Keywords: Urbanization;

Urban and Regional Planning;

The Netherlands

作者：皮特·胡梅尔，荷兰乌得勒支大学人文地理学和人口统计学教授译者：王沣，南京大学建筑与城市规划学院，硕士研究生

罗震东，南京大学建筑与城市规划学院，副教授，博士，硕导；荷兰乌得勒支大学人文地理与规划系，访问学者。zhendongl@

荷兰在城镇化管理方面有着悠久的传统。追根溯源，这种传统起因于这个国家的自然地理条件。修建堤坝并且将水从低于海平面的地区（圩田）排出，无疑需要在水利管理方面的集体努力，而荷兰的水务局（the Water Boards ）是该地区历史最为悠久的管制机构之一。许多世纪以来，水运通道将乡村地区和城市里的商业中心连接起来，使得物流和人流在城市与其腹地之间的高效流动成为可能。由于17世纪时荷兰的许多城市是国际贸易港口并且阿姆斯特丹已经成为一座全球城市，荷兰国内的大部分地区都被整合进了世界经济体系之中。水利管理无疑服务于以下两项公共利益：避免洪水灾害的威胁以及通过提供可靠且频繁的交通带来的便捷。正如蔡平和凯泽（Chapin & Kaiser ）[1]所述，城市规划可以被定义为通过采用良好的城市设计原则并对由于符合公共利益而被合法化的政府干预进行解释而对自然环境进行适时调节，使其适应经济社会发展。一系列不同版本的规划导引文件的内容显示，对引导着城市与区域规划目标和手段的公共利益的认可与重视程度是随着时间推移而不断变化的。

1 作为对工业革命回应的城镇化早期阶段

工业革命伊始（1870年前后）

，面对由乡村地区劳动力过剩和工业化进程的劳动力需求所引发的大量从乡村到城市的人口迁移，城市显得毫无准备，阿姆斯特丹就是一个典型的例子。它的城市人口从1870年的25万增加到1960年的超过90万。早期阶段，城市居住条件迅速地恶化，像“约旦区”

（De Jordaan ）①这样的城中村变成了人口过密的贫民窟，公共卫生问题成为了困扰城市的主要问题。抵押银行的出现使得私人小投资者能够参与城市周边未开发地区的发展。低质量且按市场价格收租的经济适用房为拥有稳定工作的产业工人提供了略为改善的居住条件。但建筑质量低下和适当维护的缺乏为未来的城市更新项目埋下了伏笔。

20世纪初，荷兰政府批准了第一部住宅法案（1902年）

。这一法案的施行规范了住房建设，为贫民窟的清理提供了一个框架并且为城市规划奠定了基础。地

① 现在的阿姆斯特丹市当中最令人感到愉快的地区之一。这里有各式各样老旧的房子、小商店、精美的餐厅和露天咖啡座。

方政府不得不基于人口预测和对未来住房需求估算提出长期规划。这些新政策实施的头20年，情况不尽如人意。严格的建筑规范大大推高了建筑成本，从土地私有到土地批租的转变①使得抵押贷款提供者回避了住宅地产领域，同时由于第一次世界大战的爆发，建材价格居高不下。1920年以后，情况发生了戏剧性的变化。对私营和半公共开发公司的建设补贴以及被抑制的需求放开后，形成了一个持续了15年以上的房地产繁荣期。在精心设计的地区内为崛起的中产阶级修建住房，导致了中产阶级大量从19世纪的老城区迁出，相应地为工薪阶层进入这些地区提供了住房机会。与此同时，产业精英和金融精英忙于处在老海滩脊和冰碛地区之上的乡村居住点的郊区化进程。这些居住点海拔较高，因此相对于城市本身，环境更为健康。

即便是在1930年代的经济危机初期也没有阻止住房的大规模生产。高通胀诱使私人小投资者投身到原本为长期投资提供良好收益的项目当中。即使第二次世界大战的爆发使得许多规划不得不被延缓，但为了适应大规模的从乡村到城市的人口迁移，20世纪前50年无疑是一个“伟大的城市设计”时代。

然而，1930年代的经济危机也揭露了一个新的问题：国家更为边缘的乡村地区不断上升的失业水平。一个旨在改善交通基础设施、教育和下一阶段的工业化进程的区域经济政策得到推行。乡村地区贫困与衰退状况的凸显与带有“社会公平”这一新元素的凯恩斯主义的新见解结合在一起，随后开始对城市与区域规划产生影响。

2 二战后的重建期

在战后重建时期，荷兰国内城市与区域规划的重点从对人口迁移的适应转向对人口迁移的管理。荷兰西部地区的人口高速增长以及更边缘地区经济发展的滞后同样被看作是有问题的。旨在平衡这些趋势的，靠经济中心来驱动整个经济体系的国家政策，在接下来超过25年的时间内都将成为指导性的原则。荷兰第一次国家空间规划报告②（1960年）主张通过交通基础设施和新港口的发展来开发边缘地区，同时刺激区域经济增长来抵消人口向高度城镇化的西部地区迁移的趋势。第二次国家空间规划报告（1966年）中增加了将对重工业的调整和轻工业的重新布局作为手段的内容。第三次国家空间规划报告（1973—1985年）主张将全国性的公共服务设施向北部与南部迁移以促进那里的就业。尽管长远看来这些措施都谈不上成功，但人口迁移差额还是在20世纪70年代降到了零。

关于这些政策的绩效究竟如何的问题，规划师们进行了激烈的辩论。尽管几乎没有人敢于质疑在衰退中的边缘区域保持经济增长的观点，一些规划师还是提出，为了与像伦敦和巴黎这样高速发展中的大都市竞争，应当通过联结荷兰西部的四个中心城市为一个“兰斯塔德地区”来构建一个真正的大都市区域。从经济学的视角来看，将资源配置到落后地区无疑是不经济的，这是由于这种做法损害了高度城镇化的西部地区产生正集聚效应的潜力。这场争论后来平衡于一种“认同构建高密度的城市区域和空旷的乡村区域之间存在鲜明对比的”城市设计理念。四个中心城市之间的广大开阔区域被重新定义为“兰斯塔德的绿心”。这被证明是一个概念性很强的规划理念，它限制了这个具有很强经济潜力的区域的增长。1980年代早期，伴随着第三次国家空间规划报告的颁布，环境问题加剧了这场关于规划理念的争论。位于生态脆弱的低地地区的城市群未来的负面影响被明确地揭示出来。一种第三方的公共利益——生态可持续性——赢得了政治上的支持。一种新的规划理念被引入：生态基础设施，即为了维持并进一步培育濒危物种的栖息地而将重要的自然区域连接起来的生态廊道。这种规划理念进一步限制了在“绿心”和城市间的“绿色地带”中的住宅开发。

3 收缩中的城市

与此同时，郊区化使得大量的人口离开城市。阿姆斯特丹甚至失去了超过三分之一的人口。战后建设的住宅许多都是多层的经济住宅，而市民的居住偏好则表现为倾向独户的家庭住宅。大规模的郊区化不仅仅加剧了城市中心的衰败，由其引发的城市蔓延也对城市周边的乡村地区带来了巨大的威胁。城市规划在阻止城区人口减少方面无所作为，而是将注意力集中在引导郊区化的进程以形成若干新城（New Town）。这些卫星城建设的密度比美国城市郊区更高，它们为使用小汽车在城郊之间通勤的新居民提供了大量的带有独立花园的联排住宅，这就导致了对新高速公路的不断需求以减少交通拥堵。此外，尽管受到规划的严格限制，规模较小一些的自治市的住宅量仍有相当的增长。许多在城区通勤范围之内的乡村居民点从农业就业的衰退中幸免。而在通勤范围之外，许多村庄的发展停滞了，同时保留了乡村地区别致的自然风光。在城市中，城市更新计划的目标在于提供一个

① 1896年，荷兰的阿姆斯特丹市政府为了解决不断涌入城市的工人住房、市政与交通用地等问题，率先实行土地储备制度。目前荷兰土地储备

基本政策目标主要为：使都市有计划均衡发展；提供住宅，改善都市生活环境；平抑地价，具有很强的针对性和公益性。荷兰储备土地范围主要是城市周边土地，土地储备所需资金大部分来自中央政府补助、贷款和发行债券，少部分以地方政府税收为来源。

②也有译作“荷兰第一次国土空间规划政策概要”、“第一次物质空间备忘录”等——译者注。

皮特·胡梅尔 荷兰的城镇化与城市区域规划：1870—2025年