浅析公共政策执行问题

浅析公共政策执行问题

摘要:最近十来年来，我国政府为促进房地产市场平稳健康发展制定了一系列的政策，但有很多并没有取得预期的政策效果，房地产市场依然存在着较多的问题，本文试图从公共政策执行层面上分析导致这些结果出现的原因并提出相应的对策。

关键词:公共政策政策执行房地产

一、问题的提出

房地产作为人类赖以生存和发展的必要物质资料之一，是一种特殊的商品。它的健康发展直接关系到人民的根本利益、国民经济的发展和社会的稳定。10多年来，政府对房地产市场制定了一系列的政策，虽然取得了一定的效果，但依然面临着较多的问题，主要有：房价的过快上涨，远远地超过了居民住房支付能力；投资投机性购房的大量存在，造成了社会主义市场秩序的混乱；开发土地供应的失控等等。公共政策作为政治系统权威性决定的输出，是对全社会的价值作有权威的分配。而政策执行的有效性直接关系到公共政策的成败，它是政策生命周期中最重要的环节之一。正如美国著名行政学者G.艾利森指出：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占到10%，而其余的90%取决于有效的执行。”因此，本文认为房地产问题主要是因为公共政策在执行中出现了变异和扭曲。

二、政策执行的影响因素分析

公共政策在执行的过程中必然会受到多种因素的综合影响。只有找到并分析影响到公共政策执行的原因，才能促进政策的有效执行，达到既定的目标。下面结合我国近年来的房地产政策来分析政策执行的影响因素。

1.利益目标的不一致。

利益是公共政策的核心要素，正如著名学者张金马所说：“由于利益至上的思想起作用，上下级执行主体之间“就会出现一个利益‘过滤’机制。得益越多，越乐于执行；受损越多，越不乐于执行，乃至抵制，变换”。可见利益是影响政策执行的重要因素。而中央政府与地方政府所追求的利益不一致是影响我国房地产市场调控效果的首要原因。政府作为社会多元利益的主体之一，也会追求自身利益的最大化。中央政府代表的是最广大人民的根本利益，是以追求社会整体利益的最大化为根本目的。而地方政府只是追求自身利益的最大化，强调的是一个部分。当二者的目标发生冲突时就会影响公共

政策的整体效果。比如，我国的房地产市场调控，中央政府制定的一系列政策在地方政府的执行过程中遇到了一些阻力，其根本原因还是利益追求的不一致。中央从长远利益出发，而一些地方政府只顾眼前利益，疯狂的抬高土地价格，直接地推动了房价的飙升。根据财政部的数据显示，2009年全国土地出让收入为14239.7亿元，同比增长43.2%。当年的土地出让收入占地方财政收入的43.7%。土地出让收入作为地方财政的重要支柱，也成为了地方官员显示政绩和升迁的重要砝码。地方政府的这些行为与中央关于“完善土地收入管理使用办法，抑制土地价格过快上涨”政策是不一致的。正是由于中央与地方利益目标的不一致才导致了地方政府在公共政策的执行过程中出现了异化和扭曲。

2.技术因素。

公共政策执行的调适对象若出现错综复杂的情况，会给执行的技术增加相应的难度。例如，我国在房地产市场的宏观调控过程中，一直在遏制投资投机性购房。但如何准确衡量民众的“买房”是合理的还是投资投机成为一个难题。假设将居民够买的房屋空置下来理解为投资投机行为，那么如何科学的统计这些“空置房”又是一个难题。国家统计局新闻发言人盛来运就表示："什么样的状况算住房空置？是这个房子没有人住叫空置？还是空置的时间比如是半年以上叫空置？这里不仅有一个状态，还有时间问题，很难给出一个标准。还有房产税改革，房产税该如何计算，时机是否成熟以及究竟会对我国的房地产市场调控带来怎样的影响，这都是不确定的。因此，调适对象的复杂性。

3.信息的不对称。

从现代社会的发展来看，信息已经成为越来越重要的资源。信息的传递速度及对等性也影响着公共政策的执行。在我国房地产政策的执行过程中，以开发商为主体的利益同盟与普通的购房者就存在着信息的不对称，开发商会利用手中的信息等资源优势同媒体结成利益同盟，从而掌握“话语权”，发布一些有利于开发商利益的信息从而造成民众的恐慌，导致他们在不理性的情况下购房。这种信息的不对称也会影响着政策执行的效果。

三、增强公共政策执行效能的途径

执行过程中的异化会使执行主体的公信力受损，严重的影响执行主体的形象，也会影响民众的政治参与热情。因此，为了保证公共政策执行的效果，促进公共政策目标的最终实现，就必须消除政策执行障碍。

1.提高公共政策主体的政策执行能力。

政策执行主体的认知水平和执行能力是确保政策圆满执行的重要因素。目前，我国有些地方政府不能很好的落实党中央的政策，从而影响了公共政策目标的实现。因此，地方政府要认真学习中央文件，真正的把握“三个代表”及“科学发展观”等重要思想的精髓。顾全大局，做到长远利益与眼前利益的统一、经济利益和社会利益统一、在房地产市场调控上要与党中央保持同步，提高准确理解和把握公共政策的能力，为政策的有效执行奠定基础。

2.完善行政问责、考核机制。

明确各级政府和政府部门之间的职责和权限，做到权责利的统一。在政策执行的过程中，常常由于政策主体的认知水平造成对政策理解上的差异，或者出现执行者与调适对象存在一定的利益，这些往往都会使执行活动偏离政策目标。比如部分地方政府不合理的土地财政政策，甚至会出现官员与房地产开放商勾结等腐败现象。因此，必须对政策执行的过程进行有效地监督控制。监督政策是否得到真正的贯彻执行，执政主体是否存在违背政策目标的行为。在政策执行结束以后，还要对政策执行的绩效进行科学、客观、系统、全面、有效地评估，以提高政策执行的效率，保证政策目标的顺利实现。

3.丰富政策执行的手段。

政策执行手段直接关系到政策目标的实现，正如美国著名政策学家詹姆斯·安德森曾经指出：“行政管理机构的实施活动依靠的不仅仅是该机构官员的态度和动机，以及外部的压力，而且取决于该机构所能获取的政策实施技术。”因此，执行主体要科学的运用行政、经济、法律等有效手段来保证政策目标的实现。比如，通过完善房地产市场调控中的手段来促进房地产市场的平稳健康发展。

四、结语

房地产在我国的政治、经济、文化中扮演着重要的角色，它的一举一动都牵扯着国人的神经，这也就决定了房地产市场调控的复杂性，房地产政策的执行受到政治、经济、文化等多种因素综合影响。对于公共政策执行问题的研究，我们还必须从理论到实践、从感性到理性、多元化的分析。

参考文献

[1] 王骚.政策原理与政策分析[Ml.天津:天津大学出版社，2003.

[2] 吴春华.行政管理学[Ml.天津:南开大学出版社，2008.

[3] 陈庆云.公共政策分析[Ml.北京:北京大学出版社，2006.