刘秀。

（一） “退功臣而进文吏”，防止诸侯势力膨胀
在夺取政权的艰难历程中，“云台二十八将”是刘秀的骨干力量，没有他们，刘秀根本不可能称帝，更不可能统治全国。但是，他并不因此都赐以公卿之位。二十八将之中，邓禹列于首位，“光刑之在河北，未知身首安寄也。邓生杖策，深陈天人之会，举才任使，开拓帝王之略。当此之时，臣主欢然，以千载俄顷也。洎关中一败，终身不得列于三公，俯首顿足，与夫列侯齐伍”（《后汉纪》卷七）。寇恂经明行修，名重朝廷，“时人归其长者，以为有宰相器”（《后汉书》卷十六《寇恂传》），却“晚节从容，不得预于治体”（《后汉纪》卷十六）。贾复是刘秀又一员爱将，刘秀曾说：“贾君之功，我瞬息万变知之。”但当“朱佑等荐复宜为宰相”时，刘秀却不采纳，“帝欲偃干戈，修文德，不欲功臣拥众京师”，“方以吏事责三公，故功臣并不用，是时列侯唯高密（邓禹）、固始（李通）、胶通（贾复）三侯与公卿参议国家大事，恩遇甚厚”（《后汉书》卷十七《贾复传》）。
一般来说，安抚民众是比较容易的。只要给予民众基本的生存条件，使他们能够维持简单再生产，就不至于引起社会基层的动乱。而处理统治阶级内部的关系，就麻烦多了。虽然统治阶级内部的根本利益一致，但中央与地方、皇权与相权、君主与王室外戚、文官与武将、旧臣与新贵关系错综复杂，加之他们手中各自握有一定权力，任何一方面处置不当，就会造成全国性影响。为了防止内部争斗削弱统治基础，刘秀从调整各种关系着手，采取得力措施，防患于未然。
（三） 实行“宗室不得理司”之策，防止宗室结党营私
对宗室采取何种政策，自西汉初以来一直令统治者绞尽脑汁。刘邦惩戒亡秦孤立之败，大封宗室为王，欲以他们来藩屏王室。然而不到几十年光景，诸侯王势力坐大，导致“七国之乱”。朝廷马上采取削藩对策，至武帝王将相下推恩令，封国不断缩小，诸侯惟得衣食租税，不与政事。而至哀、平二帝时，宗室衰弱，外无强藩，又为王莽所乘，得以代汉自立。因此，刘秀中兴汉室后，对宗室的态度很为谨慎。开始，主要是重用他们，但在政权大体稳定后，他将其与各方面政策综合考虑，决定采取既重视又限制的政策。
刘秀办教育，崇名节，使“人识君臣父子之纲，家知迷邪归正之路”（《后汉纪》卷八），对维持统治秩序大有助益，并长久影响后世。明末清初学者顾炎武指出：“汉自孝武表章六经之后，师儒虽盛，而大义未明。故新莽居摄，颂德献符者遍于天下。光武有鉴于此，故尊崇节义，敦厉名实，所举用者莫非经明行修之人，而风俗为之一变。至其末造，朝政昏浊，国事日非，而党锢之流、独行之辈，依仁蹈义，舍命不渝，风雨如晦，鸡鸣不已，三代以下风俗之美，无尚于东京者。故范晔之论，以为桓灵之间，君道粃僻，朝纲日陵，国隙屡启，自中智以下磨不审其崩离，而权强之臣息其窥盗之谋，豪杰之夫屈于鄙生之议，所以倾而未颓、决而未溃，皆仁人君子心力之为。可谓知言者矣。”（《日知录》卷13《西汉风俗》）顾氏之论，将修文德、笃世风作为刘秀制定的基本国策对待，阐明了道德规范在国家政治生活中的极端重要性。
（二） 重申“非刘氏不王”旧制，防止外戚干政乱权
西汉两百年间，多次受到外戚专权的威胁，威胁最大的有两次，一次在开国之初，吕后违背刘邦“非刘氏不王”之约，封兄子吕产、吕禄为王，企图建立吕氏王朝，由于周勃、陈平等人的抵制，才未能得逞。另一次是在西汉末年，外戚王氏由公而王，继而居摄、称帝。刘秀少通经史，对此非常熟悉，尤其是后一次，是他亲眼目睹过的。他好不容易君临天下，号称“中兴”，理所当然地不愿让“中兴大业”毁于一旦。对于外戚，他就像对待功臣一样，可以给予优厚的经济待遇，决不轻易交给他们大权。郭皇后之弟郭况，刘秀对他“赏赐金钱缣帛，丰盛莫比，京师号况家为金穴”（《后汉书》卷一《郭皇后纪》），至于官职，最高时也只是大鸿胪。对于刘秀这一措施，外戚渐渐习以为常。阴皇后之兄阴识，数从刘秀征战，有军功当封，阴识却叩头辞让，说：“天下初定，将帅有功者众，臣托属掖廷，仍加爵邑，不可示天下。”刘秀很敬重他，“常指识以敕戒贵戚，激励左右焉”（《后汉书》卷三二《阴识传》）。
在临终前四个月，刘秀还做了一件格外引人注目的事情，即降吕太后尊号，宣布她不宜配食高庙。他派司空礼高庙说：“高帝与群臣约，非刘氏不得王。吕太后王诸吕，灭亡三赵，赖神灵诸吕伏诛，国家永宁，吕后不宜与食地祗高庙。薄太后慈仁，孝文皇帝贤明，子孙赖之，福延于今，宜配良地祗高庙。今上薄太后尊号为高皇后，迁吕后尊号为高后。”（《后汉纪》卷八）对几百年前的祖先的尊号加以改动，决不仅仅是礼仪问题，而是有深刻的现实意义的。
一、 立法奠定长治久安根基
一个有抱负的政治家，不会满足于眼前的安逸宁静，而是着眼于国家的长远利益。刘秀正是这样。在统一全国之后，他从保持政权长期稳固的角度确立大政方针，力图以制度、法令的形式消除各种不利于社会稳定的潜在因素，保证国家机器的正常运转。他为国家长治久安采取的重要措施，主要是在政治领域。
刘秀对宗室既重视又限制的政策，后为继承者所遵循，使朝廷没有遭到来自宗室的威胁，宗室也得以保身全家。故东吴太傅诸葛恪评论说：“昔汉初兴，多王子弟，至于太强，辄为不轨，上则几危社稷，下则骨肉相残，其后惩戒，以为大讳。光武以来，诸王有制，惟得自娱于宫内，不得临民，干与政事，其与交通，皆有重禁，遂以全安，各保福祚。此则前世得失之验也。”（《三国志》卷五九《孙奋传》）
（四） 削弱三公州牧之权，维持诸种关系的平衡
从总体上讲，刘秀是“退功臣而进文吏”的。但在“进文吏”的过程中，他又得考虑君权与相权、中央与地方、各级官吏之间错综复杂的诸种关系。处理这些关系时，他采取了不少措施，其中重要的有三项。
一是削弱三公职权。西汉时的常制，三公是丞相、太尉、御史大夫。刘秀借鉴西汉后期官制，将其分别改为大司徒、大司马、大司空。建武二十七年，大司马仍称太尉，大司徒、大司空并去“大”字，且名位略低于太尉。官名的改动，“大”字的删除，绝不只是表面形式，而意味着三公权力的削弱。《续汉书·百官志》中论述太尉与另二公的共同职责时说：“凡国有大造大疑，则与司徒、司空通而论之；国有过事，的。三公权力削弱了，权利被转到少府属下的尚书台，故后世有刘秀“虽置三公，事归台阁”的说法（《后汉书》卷四九《仲长统传》）。尚书台官员品秩低，便于控制，无异于皇帝的机要秘书。这项措施，可暂时阻止朝廷大权旁落。
以上所述，是刘秀为了保持汉王朝的长治久安，在政治领域采取的主要措施。此外，在军事、经济、思想文化领域，他也采取了一些有利于社会稳定的政策。尤其值得一提的，是他重视教化，崇尚名节，为敦厉世风所做的努力。史称：“昔王莽、更始之际，天下散乱，礼乐分崩，典文残落。及光武中兴，爱好经术，未及下车，而先访儒雅，采求阙文，补缀遗逸。先是四方学士多怀协图书，遁逃林薮。自是莫不抱负坟策，云会京师。”（《后汉书》卷七九《儒林列传序》）建武五年二月，刘秀封孔子之后孔安为殷绍嘉公。十月，又使大司空祠孔子，并下诏营建太学，稽式古典，他还“深愍经艺谬杂，真伪错乱，每临朝日，辄延群臣讲论圣道”（《后汉书》卷二六《陈元传》）。有时“车驾幸太学，会诸博士论难于前”（《后汉书》卷三七《桓荣传》）。由于对儒学的提倡，各地兴办学校，蔚然成风。
三是改革颁俸标准。建武二十六年，刘秀“诏有司增百官俸，其千石已上，减于西京旧制；六百石以下，增于旧秩”（《后汉书》卷一《光武帝纪》）。这一变动，旨在缩小中下级官吏同上层官僚俸禄差距。在任何时候，地方中下级官吏都占绝大多数，不从经济利益方面调动他们的积极性，任何政治经济政策都是难以推行的。因此，缩小二者的俸禄差距，是颁俸指导思想上的一个大变化，这一变化，与官制方面的“上者下之，下者上之”的做法当是有关系的。
所谓重视，就是给予他们优厚的经济、政治待遇，无所事事而可“依食租税”，五属之内的宗室“若有犯法当髡以上，先上诸宗正，宗正以闻，乃报决”（《后汉书·百官志》）。五属以外的宗室，也享有一定的复除特权，如此等等。从朝廷一方来说，这是以经济利益来换取政治稳定。
所谓限制，就是不给宗室以操纵朝政之权。出土文献中，保存有“建武七年十月雾……宗室不得理司”、“居国界”等记载（张学正《甘谷汉简考释》），意思是说宗室不得参与政事，应规规矩矩地居于封国。因此，终刘秀之世，“宗室子弟无得在公卿位者”（《后汉书》卷四二《东平宪王苍传》）建武二十四年，刘秀又“诏有司申明旧制阿附蕃王法”（《后汉书》卷一《光武帝纪》）。按西汉武帝时，因有淮南王、衡山王之乱，遂作左官之律，设附益之法，凡阿曲附益王侯者，以重法论处。刘秀申明这一旧制，规定宗室不仅应呆在封国中，还不可交结豪杰，豢养宾客。建武二十八年，刘秀据此“诏郡县捕王侯宾客，坐死者数千人”（《后汉书》卷一《光武帝纪》）。不仅服属较远的亲属如此，亲生儿子也不可破例。当初，“禁网尚疏，诸王皆在京师，竞修名誉，争礼四方宾客。寿光侯刘鲤，更始子也，得幸于辅（刘秀子），鲤怨刘盆子害其父，因辅结客，报杀盆子兄式侯恭，辅坐系诏狱，三日乃得出。自是后，诸王宾客多坐刑罚，各循侯法度”（《后汉书》卷一《光武帝纪》）。正因为如此，著名学者郑众在接到皇太子及山阳王刘荆邀他为师的聘请后，便对他人讲：“太子储君，无外交之义，没有旧防，蕃王不宜私通宾客。”（《后汉书》卷三六《郑兴传附子众传》）
刘秀（前6年~57年），字文叔，汉代南阳郡蔡阳（一说在今宛城区瓦店镇南）人，汉高祖刘邦九世孙。东汉王朝的创立者，著名的政治家、军事家。在历朝开国皇帝中，东汉光武帝刘秀在位年代是比较长的（33年）。在位的几十年中，他运筹帷幄，指挥千军万马统一了全国，并以政治家的雄才大略治理天下，重建稳定的社会秩序，奠定东汉200多年江山的根基，是一位在位时间长、功业罕有其比的开国皇帝。
对于士人的德行操守，刘秀格外看重，这从东汉选拔人才的名目——贤良方正、孝廉、茂才、四行（敦厚、质朴、逊让、节俭），一眼就可看出。新莽时期，不少士大夫讲名节，对当局蕴藉义愤，裂冠毁冕，相携而去，刘秀对这些人非常赏识，大加褒扬。内中有南阳人卓茂，西汉末官至密令，王莽时归田，至刘秀称帝时，他已有七十余，刘秀为激励名节，特地委任他为太傅，封褒德侯，借以“光昭王道，弘济生民”（《后汉纪》卷三）。至建武三年，他再次下诏求天下义士，凡应征前来者，他都亲自接见，量才授职，凡不愿为官者，也不强求，而以礼相待，虚心咨访。这样做，目的在于奖掖“忠君之道”。对孝道，刘秀也很重视。建武二十九年四月，他曾下诏：“天下系囚自殊死以下减本罪各一等，不孝不道，不在此书。”（《后汉纪》卷三）可见孝道在刘秀心中的地位。
二是改革州郡官制。刘秀在位之初，沿袭西汉后期制度，各州设州牧。至建武十八年，他下令罢州牧，置领刺史。州牧总领一州军政大权，品秩为二千石；而刺史是监察官，品秩仅为六百石，“诸州常以八月巡行所部郡国，录囚徒，考殿最，初岁尽诣京都奏事，中兴但因计吏”。（《续汉书·百官志》）二者的权力，差得是太多了，推其旨意，当是防止州牧在一个比较大的范围内形成割据形势，而对郡一级主要官员，刘秀采取的却是扩大太守权限的做法。每郡原本有太守、都尉各一人，太守掌民政，品秩两千石，都尉管军事，品秩比两千石。建武六年八月，“省诸郡都尉，并职太守，无都试之役”（《续汉书·百官志》）。刘秀合并守、尉之权，当是因为守、尉地位相近，容易发生矛盾。军政之权归于一人，可以统一事权，消除相互掣肘的弊端。州、郡长官职权一降一升，其目的与削三公之权、增尚书之责如出一辙，上者下之，下者上之，维持某种关系的平衡而已。
刘秀不让功臣干预朝政，一个直接的后果是没有让他们卷进权力斗争的漩涡中，而得以善终。后世把这称为“全功臣策”〖HT5K〗（《隋书》卷三八《卢贲传》）〖HT〗，赞赏“光武诸将以抑损克终”〖HT5K〗（《晋书》卷三六《张华传》）〖HT〗。刘秀不以功臣任职，实际上是防止功臣（尤其是他们没有战功的子孙）势力膨胀，以免“执疑则隙生，力侔则乱起”。因此，刘秀“退功臣而进文吏”其意义不仅仅是“全功臣策”，也是“安国之策”。