高等教育财政支出绩效评价指标设计原理_方法及运用_刘国永

在我国, 高等教 育支出绩效评 价是新事物, 从 2005 年 5 月起, 我们开始着手研究高等教育绩效评 价问题, 并进行了国际比较研究, 在比较了美国、英 国、澳大利亚、加拿大、日本等国高等教育绩效评价 的基础上, 结合我国实际, 与江苏省财政厅合作, 共 同研制了《高等教育财政支出绩效评价指标体系》, 并编制了指标体系的填报 说明。指标于 2005 年 8 月通过了专家组论证, 并选择南京师范大学、扬州大 学等江苏省 10 所省属院校进行试点评价研究。试 点学校根据指标体系的要求填报了基础数据, 项目 组组织中介机构对各试点院校填报的基础数据进行 复核, 组织在宁大学生对试点高校开展了教师满意 率和学生满意率调查, 并对大学生就业情况进行了 电话咨询调查, 最后于 2006 年 11 月 28 召开了专家 评审会。专家 组对整个研究和 工作给予了高 度评 价, 充分肯定了这项工作的现实意义。在整个评价 研究过程中, 指标体系的建设始终是评价的核心, 是 决定评价成败的关键性因素。
因此, 对大学精神的理想诉求是必要的, 大学作 为现代社会的一个现实部门, 虽然有自己时代的目 标和使命, 但对其本质的认定是永恒的。也许我们 更应该将之理解为是一种人文精神, 是一种学术精 神, 体现为一种学校文化和一种学校的追求。它理 应成为我们评价指标设计的航灯, 并成为我们指标 设计的一个逻辑基点。
教育与经济
教育财政研究
2007 年第 3 期
高等教育财政支出绩效评价指标设计原理、方法及运用
刘国永
( 上海财经大学 中国教育绩效评价/ 研究中心, 上海 200433)
摘 要: 本文通过对江苏省高等教育财政支出评价研 究, 探讨 了高等教育 绩效评价指 标体系建 立的一些基 础
理论问题, 介绍了指标设计的基本价值选择、基本原则和方法。通过该评价指标体 系的实践, 揭示了 我国当前高 等
二、指标结构及设计的基本原则和方法
1. 高校财政支出绩效评价指标体系结构 这一体系 是根 据高 校本质、绩 效评 价原 理以 及高校职能, 按投入 ) 产出 原理形成的, 评价指标 由/ 资源投 入、产 出与 效 果、发 展 能力0 三 方 面构 成, 是判定学校 绩效的 依据。指 标结 构包括 评价 综合指标、基础 表和附 表三 部分。评 价综合 指标 是供专家评分用, 由基础表的数据直接生 成, 包括 一级指标 3 项, 二级指 标 13 项, 三 级指标 26 项。 ( 见表 1) 基础表是根据综合表的要求, 分类逐项全 面反映学校 办学的 各方面 的基础 信息和 数据, 一 共 9 个。附表为 一些相 关信 息, 还不 能直接 为绩 效评价服务, 但对 开展绩 效评 价研究 具有重 要意 义。( 略)
3. 高校职能 高校职能 是指 标设 计的直 接依 据, 即指 标设 计必须直面高校职能的实 现。应该 说当前对高校 职能的认识意见比较一致, 即包括人才培 养、教育 科研 和社 会服 务 三 大职 能。围 绕 此设 计 指 标体 系, 也保证 了 指标 体 系的 相 对稳 定 性 和直 观 性。 高校职能也是高校本质和评价原 理得以实现的基 础, 也使得 高校本 质和评 价原 理能够 具有操 作性 和现实性。
A 23 建设性支出
A 24 本年偿还银行贷款本息
A3 生均经常性支出( 元)
A 31 生均经常性支出
A 22 科研和社会服务支出
A 23 建设性支出
A 24 本年偿还银行贷款本息
B. 高等 教育产出与效果
B1 毕业生
B11 毕业率
B12 获得学位率
B13 首次就业率
其中: 升学率
B2 科研成果
B21 平均每教师科研成果
2. 基本原理 指标设 计的 基 本 原理 受 制 于 绩 效评 价 的 原 理。绩效评 价的目 的决定 了绩 效评 价的原 理, 因
收稿日期: 2007- 07- 22 作者简介: 刘国永( 1968- ) , 男, 教育学博士, 上海财经大学中国教育绩效评价/ 研究中心应用经济学博士后, 主要从事教育财政研究.
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直接量化比较, 同样采取量化和评分的办法, 根据分 值来确定绩效的高低。
3. 指标的设计方法和选择 逻辑分析法是我们设计高校财政支出绩效评价 指标体系的基本方法。这是诞生于 20 世纪 60 年代 美国私利部门的全面质量管理评价, 90 年代后开始 成为西方政府绩效评价的重要手段和方法。它主要 是用来分析一个项目的投入、过程以及期望结果之 间的 关 系 的 系 统 方 式。 根 据 W. K. Kellogg f ounday ion 2004 年的研究, 按照投入产出的内容 分, 包括 5 个部分, 如下图。[ 1]
C3 专任教师的职称结构( % )
C31 教授级 C32 副教授级 C33 讲师级
C34 助教及其他 C4 教职工构成
C41 专任教师/ 全体教职工 C42 生师比
C5 专业教育能力( %) C51 规划课程开设率
C6 设备与设施利用率( %)
C61 纸质图书借阅率 C62 电子文献下载率 C63 重点实验室利用率 C64 基础实验室利用率
C7 财务能力 C71 生均负债余额 C72 专项资金完成率
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2. 指标设计的基本原则 ( 1) 客观性原则 绩效指标的设计要周密、合理、客观, 要能涵盖 高校的重要业绩。但高校办学业绩是受综合性因素 影响的结果, 需要我们围绕高校的使命和职能, 将高 校的办学业绩进行分解, 然后通过可量化的指标进 行分析。所有绩效指标的设计, 必须能够获得数据 支撑, 凭数据说话。对于不能直接获得数据的指标, 但又属于结果性指标, 且对评价结论有重大影响的 指标, 如学生满意率、学校内部管理等要素, 我们就 通过问卷调查, 对问卷结果进行量化, 这也为绩效评 价结果的可比较性奠定了基础。毕竟我们评价要对 投入产出的状况进行定量描述, 并据此判断学校的 绩效高低。 ( 2) 统一性原则 由于高校的种类很复杂, 有综合性院校, 也有专 业性院校, 还有职业院校, 不同的学校类型其发展定 位和培养目标差异很大, 但都接受政府的委托, 接受 市场的考验。如果根据不同类型的学校设计不同的 评价指标, 固然可以提高指标的针对性, 但是增加了 评价的难度, 也增加评价的成本。其实, 由于高校的 职能是基本一致的, 我们根据三大职能设计的指标 是具有普遍意义的, 只是在评价时, 根据不同类型高 校目标的差异, 对于不同指标的权重予以调整就可 以了。如对科研型高校加大科研指标的权重。这样 用统一的一套指标体系就可以克服不同类型高校进 行绩效评价和比较的困难。 ( 3) 间接性原则 高校属于社会公益性部门, 其绩效主要不是看 其经济效益, 而更关注其社会效益。社会效益多属 于隐性指标, 一般很难测量。因此, 这就会与客观性 原则相冲突。为了解决这一矛盾, 一方面通过间接 性指标来反映直接结果, 如以毕业生就业率为主, 结 合学生、教师满意率来评价教学质量。理由是: 在劳 动力市场条件下, 高校人才培养应由就业来鉴定, 就 业也是高校个别劳动转化为社会劳动的必要环节, 因而评价教学质量比较可信。就是说, 假如 A 大学 的学生就业率高于 B 大学, 且学生、教师满意率也 相对高, 则 A 校的教育质量高于 B 校。当然, 实际 情况要比这更复杂, 且尚有许多难点。另一方面, 绩 效评价的指标设计要把反映不同方面的绩效放在同 一个尺度下进行比较, 本来很多不相干的指标要进 行量化后进行直接比较, 这就需要对其进行量化和 权重。对综合结果的评价是通过专家权重后根据标 准值进行评分。对于同一范畴的指标, 有些也很难
c. 产出( output s) 是高校办学活动的直接产生物, 如计算机使用率、实验室使用率、图书使用率、课程规 划、科研等。
资料来源: W . K . K EL LO GG FO U N DAY IO N, 2004, / L ogic Model Development Guide.0 page1. http: / / ww w. wkkf. org/ pubs/ tools/ evaluation/ pub3669. pdf
教育办学过程中存在的主要问题, 并进一步提出 了解决问题 的基本 路向, 为全面 推进我 国高等教 育绩效 评价奠 定
了基础。
关键词: 高等教育; 财政支出; 绩效评价指标
中图分类号: F 08; G40- 054
文献标识码: A
文章编号: 1003- 4870( 2007) 03- 0030- 06
a. 投入( input) 是高校运作所需要而且可以获得 的资源, 包括人力、资金、组织以及社会资源。我们主 要涉及到了经费投入, 其他相关人力资源和物质材料 等都是由经费投入而产生的, 为了避免重复统计, 不 作为评价指标, 但在基础表中予以统计。
b. 活动( activit y) 是指高校如何运作, 如学校在办 学过程中如何开展基本建设、教学管理、科研服务等。 作为评价, 根据我们设计的原理, 这些都是过程性指 标, 不作为我们的评价指标, 但我们还是设计了基础 表来搜集信息, 供评价时参考。
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此, 绩效评 价的目 的也就 决定 了指标 设计的 基本 原理。上海财 经大学 马国贤 教授围 绕/ 花钱 买效 果、卖服务0的基本 绩效思 想, 提出 了/ 一 观三论0 的基本理论体 系, 即/ 花钱 买效 果的 预算 观0、/ 公 共委托代理 理论0、/ 目 标结果导 向理论0 和/ 为顾 客服务理 论0。该 理论已 被学 术界普 遍认可 和接 受。在相关的研 究和实 践中 已证 明了其 科学 性。 同样, 对于 高等教 育绩效 评价 的理论 和实践 研究 具有重大的 指导意 义, 成 为高 等教育 绩效评 价指 标体系设计的理论基石。其/ 三论0既是/ 一观0的 自然延伸, 也是/ 一观0得 以深化的依据。/ 委托代理理论0体现 了大学 作为 社会 组织 的责任 主体 地位, 是政府和 社会关 系的 责权 体系。政府 和社 会之间形成 层层委 托代理 关系, 委托 代理的 费用 就是预算; 而谁委托谁就负责评价, 谁用款谁就应 对绩效负责。/ 目标结果导向理论0 则反映了评价 的重点是结 果而非 过程, 它规 定了绩 效评价 的指 标来源必 须是结 果性 指标而 非过程 性指 标。/ 为 顾客服务0 是指评 价的价 值导向 必须关 注/ 顾客0 需要, 在指 标设计 中将学 生满 意度作 为指标 设计 的重要方面, 就是这一理论的表征。
一、指标设计的价值选择
1. 高校本质 对高校本质的认识, 一直是学术界争论不休的
问题。这涉及到我们为什么要办大学? 我们的大学 究竟为什么而存在? 究竟什么样的大学才是我们所 需要的? 今天我们常常谈大学精神, 也常常以此来 批判今天中国大学的功利主义色彩。提及对大学精 神的认识, 英国的红衣主教纽曼、柏林大学的校长洪 堡、我国的蔡元培等的言论成为大学追求学术自由 和知识创造的最好诠释, 历尽几个世纪得到广泛认 同。然而, 我们今天的大学必须面临为社会培养更 多的人才, 培养更多机器化大生产所需要的大量的 劳动者。在这样的背景下, 仅仅把大学精神定格在 学术自由和创造, 其理想主义色彩将无法关照到大 学今天的时代使命。
表 1 高等教育财政支出绩效评价综合表
一级指标 二级指标
三 级指标
A. 高等教育资源投入
A1 经费来源结构( % )
A 11 财政性经费
A 12 事业和社会服务收入
A 13 募集资金
A 14 其他收入
A 15 本年银行贷款发生额
A2 经费应用结构( % )
A 21 教育事业支出
A 22 科研和社会服务支出
B22 Hale Waihona Puke Baidu均每学生科研成果
B31 学生满意率
B32 教师满意率
B33 重大教育事故
B34 每百名学生获奖人次
C. 高校的发展能力
C1 办学条件
C11 生均占地面积( ㎡)
C12 生均教 学 行政 用 房建 筑 面积( ㎡)
C13 生均教 学 实验 设 备原 值 ( 千元)
C2 学生规模系数 C21 规划/ 实际招生系数 C22 规划/ 实际在校生系数