农村宅基地“三权分置”的重大意义

农村宅基地“三权分置”

2018年中央一号文件提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，“三权分置”的实现形式，是深化农村宅基地制度改革面临的重大理论和实践课题

一、意义

三权分置”摆脱了农村宅基地管理的路径依赖，有利于重塑城乡土地权利关系。“三权分置”的提出，一改长期以来宅基地管理“以严治乱”的惯性思维，而是着眼产权再造，是宅基地制度最具实质意义的改革行动。

“三权分置”统筹解决了稳定与放活的矛盾，有利于凝聚农村土地制度改革共识。“三权分置”把握“变”与“不变”的辩证关系，既维护了农村社会组织结构及土地占有关系的稳定性，又顺应了部分农民想流转宅基地使用权的意愿。

三权分置”突破了“流转范围”的制度障碍，有利于走出农村宅基地制度改革的困局。流转宅基地，收益将显著增加，流转动力和活力将全面激发。流转收益增加后，集体组织财力会相应增强，将促进宅基地有偿退出。

“三权分置”丰富了宅基地产权体系，有利于唤醒大量沉睡的农村土地资产。实行“三权分置”，可以显化宅基地财产价值，增加农民财产性收入。同时，将宅基地自发流转纳入规范化轨道，促进农村土地市场有序发展。

“三权分置”打通了城乡要素流动的“中梗阻”，有利于释放农业农村发展活力。“三权分置”可以推动城乡统一建设用地市场建设，为城乡要素平等交换和优化配置奠定基础。适度放活宅基地使用权，特别是扩大宅基地使用权流转范围，可显著提升宅基地流转价值，扩大宅基地流转需求，从而推动构建城乡统一建设用地市场。

二、宅基地“三权分置”的实现形式

落实宅基地集体所有权。前提是明确处分权。首先，应明确集体经济组织对村庄用地的规划利用权，现阶段，在城镇化地区应立足未来，提倡统一规划、集中建设，在传统农区应因地制宜，提倡统规自建、多户联建；其次，应适度强化集体经济组织收回宅基地的权利；再次，应赋予集体经济组织对宅基地使用的监督权。核心是明确收益权。应明确集体经济组织在宅基地使用权转让时按照一定比例分享流转收益，在征地补偿时参与收益分配。这样规定，有利于保障集体土地所有权在经济上得到实质性体现。

保障宅基地农户资格权。关键是处理好居住权与财产权的关系。居住权是农户作为集体经济组织成员的基本权利，不论宅基地如何流转，都不能改变农民家庭作为集体经济组织成员的居住权。不得违法调整农户宅基地，不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件。农户有权自愿有偿退出宅基地，但资格权的退出应以农民在城市里稳定就业和稳定居住为前提。可建立资格权退出的反悔机制，允许进城务工农民基于身份，重新从集体经济中取得使用权，但原退出所获补偿应退还集体。

适度放活宅基地使用权。鉴于各地经济发展水平差距较大，应允许各地结合实际，采取差别性办法，适度放活宅基地使用权，确保风险可控。适度放活宅基地使用权，包括允许农户通过转让、互换、赠予、继承、出租、抵押、入股等方式流转宅基地使用权，其中转让、互换、赠予只能在本集体经济组织成员之间进行，出租、抵押、入股、继承可以在非本集体经济组织成员之间进行。放活宅基地租赁权和抵押权，有利于释放土地价值潜能，吸引产业资本投向农村，促进乡村新业态发展。但要防止租赁权变性为无限期使用，抵押权过度发展，从而冲击农村社会正常秩序。考虑到宅基地制度的敏感性，现阶段放活宅基地使用权应当严格限定期限、用途，特别是不能进行商品住宅开发，严禁利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆，维护农村土地市场秩序，保障广大农民土地权益。

三、问题

宅基地不再仅仅承担农民的住房保障功能，也将成为要素商品，直接进入要素市场。农村集体外的成员，想到某集体内购买农民的宅基地使用权，将有现实的合法性。

实际上，在一些地方，这种私下的宅基地使用权买卖已经屡有出现，只不过由于没有法律的认可，使买方冒了一些风险。当然，卖方也常常会为此风险付出了对价：其交易价格往往要远低于有法律保障的价格。另外，小产权房建在农村集体土地上，价格也比大产权房要低；部分小产权房的土地权属性质是宅基地。

城里人到农村买宅基地口子不开，严禁下乡利用宅基地建别墅大院、私人会馆。这是否意味着城里人还是无法到乡下购买宅基地的使用权呢？意味着能购买使用权的，只能是农村人。这会极大地限制买方，从而也会影响宅基地使用权的价值。

还是说，城里人可以购买使用权，但不能购买资格权，购买之后不能利用这个使用权来建设别墅大院和私人会馆？意味着城里人和农村人将获得同等的购买资格，但是限制了城里人在农村“建大房子”的权利。

然而，有些地方的村庄，几乎整村人都已经移民到了城市，“空村现象”并不鲜见。如果有私人或法人要购买这个村落的宅基地使用权，而村人也都愿意，是否也可以考虑呢？

与适度放活宅基地的使用权相应，我国将研究制定权属不变、符合规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法，农村居住用地使用权将可以直接入市。那么农村建设用地或宅基地开发利用的具体办法是什么？现在存量的小产权房又如何处理？无数的问题需要进一步解答。