简析国资监管机构的职责特性

简析国资监管机构的职责特性

党的十六大把继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，作为深化经济体制改革的重大任务，为此提出：“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”并决定：“中央政府和省市（地）两极地方政府设立国有资产管理机构。”在随后的2003、2004两年内，作为国务院和各省、市（地）三级政府直属特设机构的国资监管机构（一般定名为国有资产监督管理委员会，简称“国资委”）相继成立。国务院还明确规定，国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行国有资产出资人职责，从而为实行政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开打开了一条现实的通道。

国资监管机构是成立了，如何运行？尽管中央十分明确各级国资委分别代表国家履行出资人职责，并且在有关机构编制的批文中相应划分了职责范围，但它毕竟是一个全新的并且是特设的政府机构，真正运行起来，仍有不清晰、不便利的地方。笔者认为，关键是要搞清国资监管机构的职责特性，即根据国资委的法定职责，对其进行社会角色定位，在此基础上履行职责，才能做到不缺位、不越位、不错位。

一、国资委是政府直属机构但不是政府职能部门，不能行使政府公共管理职能

这一点是很多人不理解或不了解的地方，但这正是国资委职责的重要特性之一。国姿委的成立，是深化经济体制改革、尤其是深化国有企业改革的产物。长期以来，企业作为政府的附属物，法人财产权不明确，经营决策不自主，投资主体单一，对经营管理者缺乏应有的激励机制和约束机制，企业作为市场主体的地位得不到确认，越来越不能适应改革开放的形势。而政府作为公共事务的管理者，又直接掌管着几乎所有的企业，在对企业的微观管理上，政府既当裁判员，又当运动员，其职能发生严重错位，既不公平，又无持久效率。为了改变这种政企不分、企业所有权和经营权不分的状况，亟须从政府及其各个职能部门中把直接管理企业的职能分离出来，组建一个新的机构，代表国家履行国有企业出资人职责，在国有企业改制为多元投资主体的公司后，履行国有资产出资人职责，于是，各级政府的国有资产监督管理机构应运而生。这一制度设计的结果应该是：政府及其职能部门不再直接管理企业，只管制定有关行业政策，进行宏观调控，依法对企业实行监督，俗话说“一心一意当‘官’”；而国资委则要看好政府委托管理的国有资产，督促出资企业遵守国家法律法规和行业政策，依法履行国有资产出资人职责，从而实现国有资产保值增值，俗话说“安分守己做‘民’”。在行政执法的一对矛盾统一体中，政府职能部门是行政管理者，而国资委则是行政管

理相对人。有人可能会问，政府的一个直属机构怎么又成了政府的管理对象了呢？一点也不奇怪，因为国资委是政府的一个特设机构，只是代表政府管理国有资产，是“公民、法人和其他组织”一个层次的“老百姓”，尽管这个“老百姓”有点特殊，但它的法定职能规定了它的社会角色就是“老百姓”。

二、当好国企老板是国资委最基本的职责

国资委的法定职责是代表国家履行国有资产出资人职责，这从制度设计上改变了数十年来国有企业产权不明晰、法定代表人缺位的状况，国有企业有了明确的出资人，或者说，国资委充当了代表政府当老板的角色。既然是“老板”，日常行为就应由《公司法》来规范，按照《公司法》的规定享有所有者权益，并承担相应义务。目前，国资委正是按照《公司法》中关于出资人权利义务的规定，实行一步一步的职能到位。

1、负责选择国有企业经营管理者。按照企业股权配置的不同情况，对国有独资公司，全套配备公司董事会班子，指定公司法定代表人；对国有控股公司，按出资比例选派董事会成员，推荐公司法定代表人人选；对一般参股公司，则按出资比例选派相应代表进入董事会。

2、决定或参与决定出资企业重大事项。主要是《公司法》中规定应由公司股东会决定的重大事项，如公司设立、解散、合并、分立、增减资本和发行债券等。

3、决定或参与决定资产收益处置。按照《公司法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》规定，国资委应当对国有资产收益履行出资人职责，但由于国有企业身份的特殊性，事项的最终处置方案尚在摸索探讨中。

需要说明的是，国资委对国有企业的权利仅限于重大事项的决策层面。至于公司的日常管理工作，国资委不能管得太多太细，应该放手让企业自主经营，这也是各级政府反复强调、企业深切期盼的——国资委不要既当老板又当“婆婆”，从而实现真正意义上的所有权和经营权的分离。

三、依照法律规定和政府授权，国资委履行部分特定的政府职能

国务院《企业国有资产监督管理暂行条例》规定，国资委负责指导推进国有企业的改革和重组。同时根据各级政府授权，国资委负责推进国有企业的现代企

业制度建设，完善企业法人治理结构，推动国有经济结构和布局的战略性调整，保持国有企业的稳定等等。无疑，这些都是超出国资委履行国有企业出资人职责之外的行政管理职能。之所以需要国资委承担这部分职能，其一是为了节省政府管理资源，不必要再设一个部门专司此职；其二是缘于国资委在国企管理和改革职责方面的连续性，即这一块职能由原有关部门全部转移至现在的国资委。但是国资委履行这一部分职能有两个明确的前提，即：

第一、法律明文规定。现代行政是法治行政，无法律即无行政。国资委履行的指导推进国有企业改革改组、分离办社会职能等行政职能，是严格按照国务院《企业国有资产监督管理暂行条例》及本级政府有关规定行事的，否则，国资委不可能对出资企业以外的国有企业作出任何行政行为。

第二、职责范围特定。主要是履行职责的对象和事项特定。对象仅限于国有企业，事项仅限于改革、改组、分离办社会职能、维护职工队伍稳定等。超出此范围的行政行为无效，除非本级政府另有委托或交办。

需要指出的是，由于旧的体制的惯性作用，国资监管机构的国有资产出资人职责尚未完全到位，而不应继续履行国有资产出资人职责的政府部门还在顽强地履行着国有资产出资人职责，这是下一步改革亟待解决的问题。