多层治理理论与欧洲一体化

多层治理理论与欧洲一体化

朱贵昌

2013-3-7 9:35:49 来源：《外交评论（外交学院学报）》(京)2006年6期

内容提要：二十世纪90年代，多层治理理论提出了一种解释欧洲一体化的新视角。它试图超越政府间主义与超国家主义在欧洲一体化问题上的争论，而把理论的关注点放在欧盟政治实体的具体运转上，认为欧盟既不是国际组织也不是准联邦国家而是国家、超国家、次国家行为体共同参与、共享权力的多层治理体制。与传统的理论视角相比，多层治理理论有助于人们更好地理解欧盟政治的复杂性和独特性以及欧盟政治的具体运转问题，但是，作为一种新兴理论，它仍存在一些缺陷，有待于进一步的完善和发展。

关键词：欧洲一体化多层治理评析

作者简介：朱贵昌，山东大学欧洲研究中心，济南250100

朱贵昌，男，山东大学欧洲研究中心副教授。

二十世纪90年代初，随着欧洲大市场的建立以及欧洲一体化从经济领域扩展到政治、军事、外交等领域，欧盟政治再度引起学术

界的关注。然而，与以往不同的是，学者们的关注点开始从对欧洲一体化发起的原因、发展的动力、性质的考察，转向了对随着一体化而发展起来的欧盟政治实体的具体运转、政策的制订与实施的研究，注意力从一体化进程转向了欧盟政治实体本身，出现了所谓的欧洲一体化研究的治理转向[1](P109)。其中多层治理理论的提出就是这一转向的重要标志之一，同时也进一步促进了欧盟研究的治理转向。

一、多层治理理论的提出

自欧洲一体化进程成功启动以来，许多学者都力图对这一新政治现象做出解释，由此产生了新功能主义、现实主义、自由政府间主义等一体化理论，这些理论在解释欧洲一体化方面都有一定的合理性，但是也存在一定的片面性①。随着欧洲一体化进程的加深，一体化理论也在不断发展。特别是在《马斯特里赫特条约》（以下简称《马约》）签署后，人们对一体化的解释更趋多样化，出现了各种理论学说相互融合、综合性的解释方案，其中最引人注目的就是欧洲一体化的治理理论。治理理论不仅在欧洲学者中间产生了很大影响，而且这一理论还被欧盟的官方机构所认可和采纳，成为欧盟的官方语言，2001年7月欧盟委员会还为此专门发表了《欧盟治理》的白皮书，并以此为基础开展了全欧盟范围内关于欧盟治理的大讨论，使治理理论在欧洲一体化的研究中一时间独领风骚。那么，欧洲一体化研究的治理转向是在怎样的时代背景下出现的？多层治理理论又是如何被提出来的呢？

首先，理论是时代的产物，任何理论都是那个时代特征的抽象反映。“多层治理”就是在“治理”、“全球治理”兴起的大背景下提出来的，用于解释或者描述欧盟一体化的一种理论视角。治理在刚刚被提出时仅仅限于一国内部，是针对一个或某些国家政府管理不善的状况而言的，不具有国际的含义。但是，“治理”的思想，在国际组织、国际机构中激起了很大的反响，学者们开始将治理的分析框架应用于国际层面。结果，治理就从国内政治术语发展成为国际政治、国际关系中的词汇，治理也具有了全球治理的含义。治理思想之所以会引起如此广泛的巨大反响，主要因为它与冷战后的国际政治经济格局的变化和调整有关。正如皮埃尔•德•塞纳克伦斯所指出的那样，“冷战结束加上全球化进程，深刻震撼了国际政治的结构。与这些变化同时发生的是区域一体化运动加速以及某些国家的垮台。这些变化几乎到处显示出国家主权的危机，而且对国际调解机制也提出了质疑。它们还动摇了政治科学以前过于专注国家作用的理论构架。正是在这种情况下，出现了‘治理’的概念，它表明一方面有必要重新审视当局与权力的关系，另一方面，还应该将非政府组织在政治调节机制中的作用突出出来。”[2](P238)

一些学者把欧洲共同体／欧盟视为全球治理的典范，这样，治理、全球治理在欧共体／欧盟内就更加引人关注，欧洲学者们纷纷转向利用治理理论来解释欧洲一体化进程，尤其是重新启动后的一体化进程。从此以后，欧洲治理就具有了特定的地域和政治含义。在欧洲治理这一总标题下，学者们提出了一系列诸如多层治理（Multi-level governance）、集体治理、网络治理、超国家治理、新治理等概念。在对欧洲一体化的许多理论解释中，欧洲治理理论一时间独领风骚。与一般治理、全球治理理论相比，欧洲治理理论较为成熟完备一些，因而具有较强的理论说服力。

其次，如果说全球治理理论的兴起是全球化发展的逻辑结果的话，那么，多层治理论的提出则就是欧洲一体化发展的必然结果。欧洲一体化进程真正开始于1951年签订的《建立欧洲煤钢共同体条约》以及根据该条约而成立的欧洲煤钢共同体（ECSC）。随后，欧洲一体化进程不断向前发展，1958年成立了欧洲经济共同体（EEC）和欧洲原子能共同体（Euratom），欧洲一体化从早期仅限于煤钢合作扩大到原子能和整个经济领域。1986年《单一欧洲法令》的签署，则标志着欧洲一体化进程进入了创建单一欧洲共同市场的新阶段，1992年《马约》的签署和欧洲联盟的建立，标志着欧洲一体化的活动领域已经扩大到了经济、外交、防务、司法和民政事务等政治、经济、社会生活的各个领域。一体化的治理体系也从当初煤钢共同体比较单一的结构，发展到现在欧盟复杂的三大支柱结构，三大支柱的组织结构和运作机制各不相同，同一支柱内部不同领域的治理方式也各不相同。政府间主义、超国家主义、次国家主义三种方式在三大支柱以及每个支柱内部各个领域的运作机制中同时并存，逐渐形成一种复杂的多层治理体系。因此，一些学者认为，欧洲／欧盟政治日益呈现为一种多层治理的政治体系[3](P52—54)。

最后，需要指出的是，“多层治理”理论的提出是与历史上欧洲资本主义经济、政治特色密不可分的。近代以来，欧洲各国间的经济联系加强，欧洲经济的发展趋向国际化、地域化。但是随着近代民族国家建设的发展和近代民族主义的兴起，欧洲却在政治上陷于前所未有的国家之间的战争[4](P328)。这种经济上广泛的融合与政治上剧烈的争斗相并存的发展趋势，客观上需要一种欧洲范围的治理和管制。事实上，在民族国家运动刚刚兴起的时候，欧洲的思想界就已经开始出现一些有关超越现行主权国家体系、建立某种超

国家组织的思考②。从十八世纪末到第二次世界大战，欧洲曾先后存在若干个国际体系，如1815年的维也纳体系、1856年的巴黎体系和1919年的凡尔赛体系。这些多国联合体系虽然是若干战胜国互相妥协、共同对付战败国的一种结果，是欧洲暂时、局部的“联合控制”，但是它毕竟体现了“当时水准的、非真正的‘欧洲化’的尝试”[4](P230)。

总之，多层治理理论是在经济全球化、地区一体化迅速发展的时代背景下提出来的，是以欧洲过去分合的历史和当代欧洲一体化的发展实践为依据的。这是多层治理理论提出的大背景。

二、多层治理的内容与特点

如上所述，多层治理是从治理、全球治理发展而来的。因此，它具有一般治理思想的基本特点和内涵③。但是，作为一种用来解释欧洲一体化的理论视角，它又具有自己特定的含义。在欧洲政治语境下，多层治理是指构成欧盟政治网络系统的多个国家和非国家行为体在政策形成过程中的相互作用。托马斯•里塞—凯本（Thomas Risse-Keppen）从概念上把欧盟界定为一种多层治理结构，其间私人、政府、跨国家和超国家角色在密度、深度、和广度都不断变化的复杂网络中相互交往[5](P305)。马克斯和胡格认为，欧盟这样一个多层治理体系反映了“欧洲一体化是一个政体创建的进程，其中权威和对决策的影响被多重政府分享一次国家的、国家的和超国家的。在国家政府难免是欧盟政策制定的参与者同时，控制已从它们手中滑向了超国家机制。国家已丧失了一些它们早先的对其各自