浅析地方政府债务成因及化解措施

浅析地方政府债务成因及化解措施

作者：龚亚云

来源：《经营者》2013年第09期

摘要：2011年以来，各地按照国务院部署和有关部门要求，积极处理存量债务，加强新增债务管理，清理规范融资平台公司，取得了一定成效。但从2013年6月10日审计署发布的第24号公告中公布的“36个地方政府本级政府性债务审计结果”来看，我国近年来各地债务管理中出现了新情况、新问题和风险隐患，这些问题积蓄已久，为从根本上真正解决地方财务问题，就必须要直击问题中心，然后找出有效的解决办法。

关键词：财权与事权；监督；融资渠道；债务管理

透过审计公告我们发现部分地区债务负担严重，且债务规模有所增长，其资金主要投向交通运输、市政建设、土地收储、教科文卫、农林水利建设、生态建设和环境保护、保障性住房等支出，占已支出债务额36434.47亿元的92.14%。用于交通运输、保障性住房、土地收储和市政建设的债务支出增长较大，分别比2010年增加3295.45亿元、720.68亿元、652.83亿元和407.74亿元，增长比率分别为30.29%、141.47%、21.15%和4.15%。在中国，像这种打肿脸充胖子的行为已不鲜见，而在政府转移支付制度不积极且地方政府财权不足的形势下，如此庞大的资金需求量大多来源于变相融资渠道，导致其高额的利息偿还率，同时也相对削弱了地方偿债能力。甚至在局部已形成高风险区，如不积极防范和及时化解，将对国家的可持续发展造成严重威胁。因此，有必要正确面对地方债务严峻的事实，对地方债务形成原因进行分析，并根据其成因提出相应的解决措施，才能防范于未然。

一、我国地方债务现状

截止目前，我国地方债余额已从“2012年末地方政府融资平台贷款余额为9.3万亿元”规模赶超19万亿，保守估计1年利息近万亿，部分地方债务已经爆发。并且我国地方债出现一种畸形现相：地方欠债越多；官员政绩越好、提拔越快，比如以河北石家庄为首的省会城市表面一片繁荣，殊不知其地方债务负债率已经高达250%，就算集其全部收入，完全不支出也要两年才能还清。

债务偿还压力极大的情况下，我国政府默许的规则就是借新还旧或者展期，然而我们所欠的债务并没有从根本上得到解决。位列三大信用评级公司之一的穆迪公司预计中国地方债下半年到期后会有违约风险，一旦信用评级降低就没人愿意继续借钱给政府，那么这种方法也不管用了，就很可能导致资金链断裂，那么随之而来的可能就是有些地方政府破产的事实被搬到台面上。

为了避免再次出现像“鬼城”鄂尔多斯从曾经的中国“首富城市”，在经历了举债建设新区、房地产泡沫破裂以及民间借贷崩盘的三重打击后，最终又戴上了“债城”帽子的情况。地方债务就必须引起高度重视，并且得到有效的控制。

二、地方政府债务形成原因

（一）中央与地方政府之间财权与事权的分配不平衡

（1）分税制改革不彻底，且政府转移支付不完善。在目前我国中央政府和地方政府财权和事权分离极不平衡的杠杆财政制度下，一方面中央指挥地方加强改革力度、加快城市转型、构建和谐社会，特别是社会保障体制改革、粮食体制改革、农村税费改革等重大改革，加上地方经济建设投入要求的增强，地方财政支出增长速度大大超过收入增值速度，支撑经济运行的财力匮乏。另一方面现行的转移支付制度又不完善，上级对地方政府转移支付力度远远不能满足地方正常运作的需要。加之财政经融体制不健全，从而导致地方只能举债解决资金压力，政府债务增加。然而日积月累的债务已不是一笔小数目，更有甚者，很多地方政府已不得不通过非正当渠道直接或间接借入内外债务，违规融资。

（2）由中央任命地方官员的体制导致委托关系紊乱。我国地方官员仍是由政府委命，而不是政府和人民之间的委托人和代理人的关系，他们的荣辱衰败与政府的认可度息息相关，为追求卓越的政绩或追求自身利益，不断的加大经济建设的规模，把公共物品支出纳入自己的效用，缺乏人民的监督从而导致预算极为不合理、入不敷出，因此不得不通过举债勉强维持，这也是为什么地方政府GDP加总远超于国家统计GDP的根本原因。

（二）对地方政府财政体系监督力度不足

（1）融资渠道不合理造成债务隐患。此次审计报告表明一些地方通过信托、融资租赁、BT和违规集资等方式变相融资现象突出。随着国家对地方政府性债务管理的加强和银行对地方政府及其融资平台公司信贷投放的从紧，一些地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT（建设—移交）、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资的现象较为突出。审计抽查发现，2011年至2012年，有6个省本级和7个省会城市本级通过信托贷款、融资租赁、售后回租和发行理财产品等方式融资1090.10亿元；12个省会城市本级和1个省本级通过BT和垫资施工方式实施196个建设项目，形成政府性债务1060.18亿元；3个省本级和3个省会城市本级的部分单位违规集资30.59亿元，合计2180.87亿元，占这些地区两年新举借债务总额的15.82%。这些融资方式隐蔽性强，不易监管，且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率，如BT融资年利率最高达20%、集资年利率最高达17.5%，蕴含新的风险隐患，同时也相应削弱了政府偿债能力。

（2）缺乏有效的预算机制，债务资金管理使用不够规范。1）许多地方政府缺乏严格的财政管理体制，预算等相关重要指标缺乏严格监督与控制。资金流向如屋头苍蝇一般目的不明，收入也不能准确的按照支出数合收缴。一方面官员为满足自身政绩需要，不计后果的构建和谐

社会，大力修建新城、建设公共设施为百姓谋福利，资金流出何其幅员广阔，殊不知这一举动却照成了地方财政在不知不觉中严重赤字，入不敷出，为解决当前危机，政府被迫通过非正当渠道筹集资金，表面上解决了现行问题，却将更大的压力向后面的政府领导班子一级一级下传，循环往复，问题不断扩大，腐败无休无止，压力一旦爆发则将是对经济运行的一场毁灭性的打击。2）目前地方政府的债务管理制度尚不健全，有的地方未专门制定科学规范的地方政府性债务管理制度，一些地方以固定资产建设项目管理办法的相关内容代替债务管理制度，有的地方虽然制定了地方政府性债务管理办法，但是办法未对全部地方政府性债务管理机构加以明确，未对财政每年安排的政府偿债准备金比例予以具体化，未设置政府债务风险比率等参数并建立债务风险预警机制。因此，目前地方政府性债务管理制度的规范性、约束性不强，导致债务超出可控范围，利息支出就占财务支出很大的比重。

（3）地方官员腐败贪污造成资金流向不明。众所周知，由于监督管理体制并不完善，如今政府中的财权与政权本质上根本没有分离，即监督与管理并未分离，官员自监自盗、凭借自身权利暗渡陈仓、自谋利益、贪污腐败问题极其严重，大量资金通过变相明目流入官员腰包，虽然不能以偏概全，但大部分都难过利益诱惑这一关。

经过以上一系列分析，地方政府债务形成及逐步恶化的原因已经浮出水面，为促进国家可持续发展，我们必须找到合理有效的解决措施。

三、解决地方债务措施及化解债务风险对策

（一）将地方政府的事权与财权相匹配，实现集权与分权制度合理化

地方过大的债务压力形成的根本原因还在于中央政府和地方政府对改变双方财权和事权的分配现状缺乏积极性，要解决这种表面工作状况，就必须要下方财权，对地方政府的管理在集权和分权之间找到一个平衡点，让地方政府的财权与事权匹配，有足够的资金去支撑地方所需要的发展。

政府资金收入来源莫过于税收、罚款、国有资产股利分红及其他行政事业收费，而税收在其中占很大一部分，要下方财权，那么税收必然是改革的重点对象。目前在我国中央和地方政府税收收入分配制度却是极其畸形的，中央政府占用75%的收入，而作为全国这么多的地方政府事务繁多，项目耗资巨大，却只能靠25%的收入来发展政绩。作为中央，它既要负责国内经济宏观调控工作，还要在国外搞好外交工作，不是说它就不应该占用大量资金，但若是地方政府这些内脏功能不够健全，那么外形再高大也不过是中气不足。

若要改变这种状况，一方面国家可以通过健全转移支付制度来加大对地方政府的资金资助，以保证其发展需要。另一方面，可以一开始就从税收收入分配着手，可以放松地方政府分配比例，这样比转移支付更是省了很多程序，既节约人力，又节约了手续费用，更重要的是提高了效率。