中国地方政府债务负担及化解对策

第13卷第2期上海财经大学学报

Vo l 13No 22011年4月Journal o f Shang hai U niversity o f Finance and Econom ics Apr 2011

中图分类号:F810 7 文献标识码:A 文章编号:1009 0150(2011)02 0077 07

中国地方政府债务负担及化解对策

李永刚

(上海立信会计学院财政与税务学院,上海201620)

摘 要:本文分析了中国地方政府债务的基本情况和债务结构问题,对中国地方政府债务分级次和分地区负担情况进行了研究。文章在分析中国地方政府债务形成原因后,提出了化解地方债务的对策。 关键词:地方政府;债务;对策

收稿日期:2011 01 06

作者简介:李永刚(1978-),男,河北邯郸人,上海立信会计学院财政与税务学院讲师,财政学博士。

一、地方政府债务基本情况

我国 预算法 和 担保法 对地方政府举债进行了严格限制。 预算法 规定,地方各级政府预算按照量入为出、收支平衡原则编制,不列赤字,除法律和国务院文件另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。 担保法 规定,除了经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷之外,对向国内债权人举借的债务,国家行政机关不能提供担保。但是,多年来各级地方政府仍以各种名义举借了大量债务,地方政府债务现实风险和潜在风险已经威胁到社会经济的健康发展,必须引起高度关注。

表1 政府负债风险矩阵

政府债务直接负债

或有负债

显性负债

1 国外和国内主权借款

2 预算法律规定的支出

3 受长期法律约束的预算支出

1 政府对非主权借款和地方政府、公共部门和私营部门实体(如开发银行)债务的担保

2 对不同类型贷款的保护性政府担保

3 对贸易与汇率、国外主权政府借款、私人投资的政府担保

4 有关存款、私营养老金基金最低收益、农作物、水灾、战争风险的政府保险体系隐性负债

1

法律未做规定的未来公共养老金2 法律未做规定的社会保障计划

3 法律未做规定的未来医疗保健筹资

4 公共投资项目的未来经常性费用

1 对私营化实体负债的清理

2 银行倒闭

3 非担保养老金基金、就业基金投资失败

4 私人资本流向改变而采取的紧急救援行动5

环境灾害后果的清理、救灾、军事筹资等

资料来源:H ana 、马骏主编: 财政风险管理:新理念与国际经验 ,中国财政经济出版社2003年版。

目前,我国地方政府债务主要包括省、市、县、乡镇四级政府的负债。地方政府债务主体包括各级地方政府、地方政府所属职能部门、某些公益性单位,甚至包括一些具有政府背景的企

业。从地方政府负债种类看,既有城市基础设施建设市政债券等显性债务,也有社会保障欠款、拖欠人员工资、工程款项、补贴应补未补款等隐性债务,还有政府以投资公司名义筹借的建设资金,政府担保的国有企业或重大公共工程贷款等或有债务。根据世界银行经济学家汉娜

(H ana)提出的财政风险矩阵,政府债务可以分为直接负债和或有负债、显性负债和隐性负债。

(一)地方政府债务结构

从表2可以看出,2004年,我国地方政府显性债务总额超过2万亿元,相当于GDP的13 5%、全国财政收入的81 5%、地方财政收入的180 8%。

表2 2004年地方政府各类债务余额单位:亿元

一、直接显性债务12543 7

1.外国政府贷款277 8

2.国际金融组织贷款1033 8

世界银行贷款782 8

亚洲开发银行贷款227 1

国际农业发展基金贷款23 9

3.国债转贷资金1691 4

4.农业综合开发贷款150 1

5.解决地方金融风险专项借款1121 2

清理农村合作基金会贷款410 1

清理信托投资公司贷款295 7

清理城市商业银行贷款31 1

清理城市信用社贷款203 1

清理供销合作社股金贷款75 2

其他106 1

6.国内金融组织其他贷款4724 2

人民银行4

政策性银行1333 4

国有商业银行2527 8

其他金融机构859

7.向单位和个人借款1924 2

8.拖欠工资554 5

拖欠国家统一规定的工资、津补贴134 3 拖欠地方出台的补贴420 1

9.其他1066 5二、或有显性债务8967 9

1.政府担保的外国政府贷款764 9

2.政府担保的国际金融组织贷款196

世界银行贷款85 1

亚洲开发银行贷款110 5

国际农业发展基金贷款0 4

3.政府担保的中外合资融资租赁公司

特定贷款6 9

4.政府担保国内金融组织贷款4655 4

人民银行7 9

政策性银行1693 9

国有商业银行2385 9

其他金融机构567 7

5.政府担保向单位和个人借款343 6

6.拖欠国有企业职工养老金63 7

7.粮食企业亏损挂账2249 2

8.其他688 3

三、直接显性债务和或有显性债务合计21511 6

资料来源及说明:1 或有债务数据缺失,只统计显性债务;2 目前没有更为合理准确的统计指标体系,所以本文的分析以财政部门统计的指标体系为基础;3 杜威: 中国经济转轨时期地方政府债务风险问题研究 ,辽宁大学,2006年。

1 地方政府直接显性债务结构

2004年,在中国地方政府直接显性债务中,国内金融组织其他贷款所占比重最高,约占37 7%;其次是向单位和个人借款,约占15 4%。国债转贷资金排在第三位,占13 5%。所占比重最小的是外国政府贷款,约占2 2%。这说明,中国地方政府直接显性债务中主要是内债,债权人主要是国内商业银行、个人和单位。

2 地方政府或有显性债务结构

2004年,在中国地方政府或有显性债务中,政府担保国内金融组织贷款占地方政府总债务比重最高,约占21 7%;其次是粮食企业亏损挂账,约占10 5%。政府担保的外国政府贷款排在第三位,占3 6%。所占比重最小的是政府担保的中外合资融资租赁公司特定贷款,约占0 03%。这说明,中国地方政府或有显性债务中主要是内债,债权人主要是国内商业银行和粮食企业。

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