推进财政支出绩效评价如何带动绩效预算

一、财政支出绩效评价与绩效预算

所谓财政支出绩效评价，就是指运用科学、规范的绩效评价方法，依据一定的原则，对财政资金使用的综合效果进行评判（在公共财政下，财政资金使用不仅追求经济效益，还有更广泛的政治、社会效益），并通过绩效评价找出财政支出决策和执行中的问题以及改进的方向。

绩效预算在西方国家推行已有较长时间，但对绩效预算的涵义仍有不同的看法。世界银行专家沙利文认为，绩效预算是一种以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的预算体制，具体来说就是把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的预算系统。澳大利亚把绩效预算分成五个部分：政府要办的事；配置预算资源；以结果为中心制定绩效目标；评价目标实现状况的标准；评价绩效的指标体系。可以看出，澳大利亚是把绩效预算归结为政府行政活动的资金支持体系的评价模式。国内学者贾康等人认为，绩效预算是一种预算模式，包含着预算理念和预算过程的变化，而预算编制方法的变化只是绩效预算实现方式所采用的手段。王延杰认为，绩效预算就是按照政府提供公共产品和公共服务的绩效状况安排预算资金的预算组织形式和管理机制。其实质是将政府行为绩效与预算相挂钩，并依据政府行为绩效状况安排预算收支。

我们认为，绩效预算是以结果为导向的预算管理方式，强调以结果作为预算资源分配的依据，而不是按照投入或过程来分配资源。绩效预算包括了从财政资金分配、管理、使用到评估的整个过程，涉及到政府运作、公务人员的观念转变、法制氛围等各个层面。通过绩效预算不仅可以提高资金的使用效率，而且可以由此提高人员的办事效率，以事带人，使各部门形成良性的激励约束机制。

二、财政支出绩效评价体系是绩效预算的核心内容

绩效预算是一个复杂的系统，主要包括政府绩效评价体系、财政支出绩效评价体系和组织管理体系三部分内容。政府绩效评价体系是绩效预算的基础部分。政府绩效评价体系在绩效预算中的作用：首先，政府绩效分为政府行政总目标、部门总目标、部门目标结构、部门行政合规性、部门项目执行情况五个部分。当某个部门这五部分内容规定清晰以后，部门预算的支出结构和支出总额界定也就有了基本依据。其次，政府绩效评价标准说明的是政府各部门应该和可能做到什么、做到何种程度、什么时候做完。因此，一旦政府绩效评价标准明确下来，支出预算的合理性也就相应规定下来。再次，政府绩效评价指标本质上指明的是从哪些方面衡量政府绩效，当政府绩效评价指标确定下来了，人们确定财政支出绩效评价指标体系时，也就可以把财政支出合理性指标测定与政府行政效果对应起来。

建立财政支出绩效评价体系的核心，就是把现代市场经济的一些理念融入预算管理中，

使政府预算能像企业财务计划一样，对政府的行为进行内控，并通过这种内控，保障政府目标的实现，提高政府运行效率，促进政府职能转变，提高政府与市场的协调能力。财政支出绩效评价体系不仅是对财政支出情况进行评价和监督，其根本意义是以财政支出效果为最终目标，考核政府的职能实现程度，即考核政府提供的公共产品或公共服务的数量、质量及成本。因此，如果仅从财政的角度来进行财政支出绩效评价，就很难全方位地反映财政支出的实际效益。从这个意义上说，财政支出绩效评价体系是以财政部门为主体，政府其他职能部门共同配合而形成的管理公共产品和公共服务的一项制度。由于财政支出范围广泛，绩效表现特征多样化，既有可用货币衡量的经济效益，也有无法用货币衡量的社会效益，进而导致财政部门难以采用准确的办法来对财政支出进行衡量，而这一工作“盲区”恰恰是减少资源损失浪费、提高效率的关键点。财政支出绩效评价体系就是要把“不可衡量的事”变为可衡量的，确定政府的职能、财政支出的目标以及实现这些目标所需要的步骤，在给定目标的前提下寻求最有效率的实现目标的方式，以最低成本、最大限度地满足社会经济发展的公共需要。可见，财政支出绩效评价体系在绩效预算中的关键作用是从质和量两个角度说明政府资金的使用状况，从而使绩效预算的功能突出反映在资金使用效率评价对预算拨款的约束上。政府绩效评价体系解决的是预算编制依据问题，财政支出绩效评价体系解决的则是编制好了的预算究竟是否被执行好、事后来看优劣之处是什么。因此，可以说财政支出绩效评价体系是绩效预算的核心内容。绩效预算是一个复杂、庞大的系统工程，需要严密、系统、规范的组织体系。这一体系的基本功能不仅在于确保绩效预算的顺利实施，更为重要的是为绩效预算的编制、评价和科学实施，为合理提供人力资源、管理规范及思想方法等提供保障。组织管理体系在绩效预算系统中发挥着控制和管理的作用，使绩效预算按设计的方向运行。

三、以项目绩效评价带动项目绩效预算构建——广东的实践为加强财政支出管理，提高资金使用效益，广东省于2003 年开展财政支出绩效评价试点，2004 年设立了全国第一个省级财政支出绩效评价机构。当前，广东省把工作重点放在财政支出项目绩效评价上，先易后难，从项目绩效评价入手，把项目绩效评价结果与项目预算编制结合起来，在实践中不断探索和改进，通过完善财政支出绩效评价体系，为建立项目绩效预算进行了有益的探索。

（一）稳步推进重点项目绩效评价试点工作。从2003 年8 月至2005 年12 月，全省先后组织开展了一三1 个重点项目的绩效评价试点。在试点工作中，我们做了详细的策划和考虑，从评价通知书下达、评价方案和数据表格设计、指标选定、评价方法选用到评价程序的规范等方面都做到精心设计，完整周密；从评价现场组织勘验到具体项目的抽样核实、账目核对审查、数据采集、现场分组线路等各个环节做到考虑周详，细心实施；评价数据采集以后，数据整理、归类、统计、分析、图表制作、撰写评价报告等各个程序做到严格、科学和准确。

（二）规范工作制度，严格评价程序。理顺工作关系，明确工作责任，制定规范的工作程序和配套文件都直接影响绩效评价工作的科学规范和准确真实。在这方面，广东省主要做了以下工作：一是研究制定了《关于进一步加强财政支出管理的意见》，这是开展绩效评价工作的纲领性文件，对财政资金的项目申报、预算审核、过程监督和使用绩效结果评价提出了要求。二是研究制定了《广东省财政支出绩效评价试行方案》，这是广东省绩效评价的指