7法律实务：关于检察机关提起公益诉讼调查权的思考究

法律实务：关于检察机关提起公益诉讼调查权的思考究

近年来，生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域问题频现，严重损害了国家利益和社会公共利益。然而，我国长期以来缺乏一个代表公共利益的机关来维护公共利益，常常导致公共利益受损后救济不畅。2017年6月27日，十二届全国人大常委会第28次会议通过了《全国人大常委会关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>和<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》，明确了检察机关有权提起公益诉讼。虽然立法赋予了检察机关提起公益诉讼的权力，但是由于立法的规定过于粗疏，导致检察机关在开展公益诉讼过程中存在诸多问题。

一、公益诉讼中检察机关调查权的内涵及外延

（一）公益诉讼中检察机关调查权的内涵

调查权（investigative power）又称调查取证权，是指依照法律规定收集和评价证据的所有活动。检察机关在公益诉讼中的调查权，源于法定的监督权以及提起公益诉讼所需而衍生的权力，是指检察机关参与公益诉讼时，按照法定的程序查明案件事实以及收集证据的权能。两年来，检察机关公益诉讼试点工作实践证明，检察机关提起公益诉讼的成败很大程度上取决于其掌握的证据材料是否充分，而其证据材料的取得依赖于调查权的充分行使。因此，调查权是检察机关提起公益诉讼的前提和基础。

（二）公益诉讼中检察机关调查权的外延

在公益诉讼中，赋予检察机关的调查权的范围、方式和手段既要达到保护公益之目的，又要受民事、行政诉讼活动的基本原则限制。

1.调查范围的广泛性。公益的普遍性和诉讼活动的举证规则，决定了承当公益保护之责的检察机关调查权的广泛性。在以往民事行政检察监督活动中，证据主要由当事人提供，大量的证据在法院原有的诉讼卷宗中均有体现，检察机关需依职权调查的情形较少。在公益诉讼中，检察机关是诉讼主体，承担了与其诉讼主张相对应的举证责任，其调查取证的范围显然宽于诉讼活动监督调查取证的范围。

2.调查方式的多样性和调查手段的适度强制性。公益受到侵害的广度、深度及其隐蔽性，决定了承担保护公益职责的检察机关调查方式的多样性和调查手段的适度强制性。在公益诉讼中，检察机关为了达到保护公益之目的需全面收集相关证据，其调查方式应包括查询、调取、复制相关证据材料、询问违法行为人和相关证人、咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见、勘验物证、现场、委托鉴定、评估、审计等方式；同时，在急需情形时，也应采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等适度强制性措施。

二、公益诉讼中检察机关调查权的正当性分析

无论从法理层面还是从公益诉讼实践层面分析，赋予检察机关在公益诉讼中适当的调查权，完全具有正当的价值基础。

（一）公益诉讼中检察机关调查权的法理分析

1.从理论层面上来看。首先，检察机关在公益诉讼中行使的调查权的权源是检察机关的法律监督权。检察机关已经被公认为是公共利益的代表，不能等同于一般当事人为了维护私益而进行的诉讼。检察机关为了查清公益受损的程度并证明自己的诉讼主张，需要对案件的过程及事实进行全面了解，对相关证据材料予以收集。没有调查权，检察机关就难以发挥其监督职能，更无法充分地维护公共利益。其次，双方当事