关于检察机关提起公益诉讼工作若干问题的简要探讨

关于检察机关提起公益诉讼工作若干问题的简要探讨今年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议作出了修改《民事诉讼法》《行政诉讼法》部分条文的决定，正式确立检察机关提起公益诉讼制度。

对于刚失去职务犯罪侦查权的检察机关而言，其重要性无需多言，在未来的发展中，也是检察机关塑造新形象最主要的发力点。

尽管检察机关提起公益诉讼制度已经得到全国人大常委会以立法形式的固定，但在此之前，包括在2015年7月后的试点期间，法学理论和实务界对检察机关提起公益诉讼制度的质疑一直存在，今后能否卓有成效地开展此项工作，取得预期效果，仍存在不确定因素。

下面将以检察机关提起行政公益诉讼为主，从四个方面对如何加强公益诉讼工作作简要探讨。

一、关于线索来源和筛选标准公益诉讼对检察机关之所以意义重大，很大程度上源于其主动出击性。

与职务犯罪侦查的对人监督相仿，公益诉讼是对事的监督，都可以视作对法律实施情况主动的监督，因而同样面临开拓案源的难题。

《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《检察院实施办法》）第1条、第28条规定，检察机关发现相关领域损害社会公共利益的行为或者行政机关违法行使职权或者不作为，应当是在履行职责过程中，该“履行职责”包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。

因此，尽快建立两个方面的机制十分必要。

一是内部建立常态化线索移送机制。

民行部们与控告申述、侦查监督、公诉等部门间的线索移送常态化机制。

在办理公益诉讼相关领域的刑事案件时，侦监、公诉部门对于可能存在行政不作为、违法作为，以及损害社会公共利益的行为，且无法通过追究刑事责任达到公共利益救济目的的，应当作出初步判断，及时移送民行部门。

控告申诉部门在接待来信来访、办理刑事申诉案件等过程中发现线索的，也须如此处理。

同时，可以预测，通过一定时间的案件办理和检察宣传，检察机关提起民事、行政公益诉讼的社会影响将不断扩大，大量直接针对行政机关和拥有民事公益诉讼起诉权的社会组织的问题反映会以各种形式涌来，要求检察机关以诉讼途径加以监督，因而制定相应的案件分流、处理和移送机制就显得十分必要。

二是外部建立实质化信息共享渠道。

主要是建立与相关部门的信息共享平台和通报机制。

一方面是对接行政执法信息共享平台。

与行政机关建立执法信息共享平台的呼声由来已久，一些地区已经迈出第一步，但长期以来其效果受制于平台信息的选择性录入、录入不及时、不完整等因素，突破这些瓶颈非检察一家能力所及。

当前，可以以加强检察机关提起公益诉讼工作为契机，及时汇报请示，争取党委、人大、政府等的支持，推动市委办、市政府办以环境保护或市场监管等部门为试点，建立执法信息共享平台，由专人负责执法案件全部案卷材料的电子化处理，拓展检察机关线索来源渠道。

另一方面是建立与监察委员会的线索互通机制。

纪律检查委员会、监察委员会在查处党员领导干部职务犯罪过程中往往伴随大量渎职失职行为，有些渎职失职行为以作出行政行为或不作为为形式，达到犯罪目的的同时对公共利益造成侵害，虽然相关人员被追究刑事责任，但纪委、监委对相关不当行政行为、损害公共利益的行为却没有精力、职权或者相应机制予以纠正，使公共利益持续受损。

此时，如能够进一步健全检察机关与纪委、监委的线索互通机制，使其定期或实时移交公益诉讼线索，那么由违纪、违法行为造成的对公共利益的损害将被更加全面的制止和弥补，反腐败斗争能够在更深层次得到推进。

三是充分利用各类媒体挖掘线索。

传统媒体、各类网络自媒体上反映的公共利益受侵犯的线索与上述两种途径取得的线索，在信息源头确定上有较大不同，其真实性因此而受损，须在做好大量前期调查、实地考察后，对线索作出初步判断，进行仔细筛选，严格防止选择性提起诉讼。

挖掘得到线索后，对线索是否进入立案调查程序的筛选应当制定细致规定，经过两年的试点，相信高检院将很快出台提起公益诉讼工作规则，可以预想，线索筛选标准会至少遵循以下三条原则，即重大国家、公共利益受到侵害，穷尽司法救济以外的所有途径，已通过诉前程序督促行政机关而不足以停止侵害。

其中最后一项标准，即诉前程序的履行，从试点期间的情况来看，已经成为整个行政、民事公益诉讼，尤其是行政公益诉讼的一部分，正如其名称一样，体现了其与司法诉讼过程的紧迫关系。

尽管绝大多数的线索在经过诉前程序后不会真正进入司法诉讼过程，但将诉前程序视作整个诉讼之不可分割的一部分，不仅符合事实，即诉前程序的履行，检察建议的发出，是基于大量调查和证据之上的，是检察机关已经做好诉讼准备的信号，也是有利于体现公益诉讼的成效的，诉前程序对公共利益保护起的作用越大，作为其作用发挥根基的公益诉讼的威慑力也就越大。

需要指出的是，在判断是否应提起民事公益诉讼时，应当注意区分与集团诉讼的区别，即在涉及多人利益受到侵害时，如何处理其与公共利益受损害之间的关系。

检察机关提起公益诉讼是否应当在诉请中包括确定个人的利益诉求，如果可以包括，是否涉嫌滥用公共司法资源，或者如何确定私益转变为公益的数量标准；如果不能包括，应当以何种形式将两者关联起来，才不至于相关联的事实被两次审理，浪费审判资源。

该问题相关解决办法的实效还需要在实践中进一步验证。

此外，在行政公益诉讼中，“行政机关违法行使职权”是否包括抽象行政行为违法，也值得探讨。

新修改的《行政诉讼法》第2条第1款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

已经去除了对行政行为“具体”的限制，且新法也不再区分具体行政行为和抽象行政行为，将违法的抽象行政行为作为行政公益诉讼的对象在行政诉讼法上已经没有障碍。

本文认为，对于合适层级的“红头文件”，无须等待利益受损害的行政相对人提起行政诉讼，附带审查抽象行政行为，检察机关可以在调查核实后径直启动诉前程序，建议行政部门自行纠正或其上级行政部门责令纠正该抽象行政行为，直至提起公益诉讼。

二、关于案件办理过程中的几个问题一是诉前程序的规范。

上文已经述及，诉前程序（主要指行政公益诉讼中）的存在一方面是检察权作为司法权谦抑性的体现，内含的前提是检察机关提起公益诉讼所具有的诉讼参与人和法律监督者的双重身份属性。

另一方面是司法独立的另一侧面的内涵体现，就是保持司法权与行政权的适当距离，是对行政权自我纠正的尊重，当然也有救济效率的考量，但前者或许是主要的。

因而，以此为出发点，诉前程序的作出背景应当是公益诉讼的提起，即如果不能通过诉前程序结案，那么检察机关已经做好随时提起诉讼的准备，这是权威树立的基石。

与此相对应，在实际操作中还须杜绝一类情况，在诉前程序发出了检察建议，行政部门也在规定时限内予以了答复，但在行政部门在答复中提出的整改措施不能解决问题，或者在实际整改中不能达到预期要求时，检察机关出于各种原因没有作出提起诉讼的决定，导致监督目的落空，监督权威的受损。

针对这一情况，有必要建立对行政部门在回复函中提出的整改措施、回复后的整改成效的跟踪、评价体系，对检察机关最终是否作出起诉决定加强规范。

此外，由于诉前程序已经成为起诉的前置必要条件，规范诉前程序中检察建议的拟制、送达回证的填写（签收人和公章）、回收也应当以诉讼中的要求为要求，避免造成不利后果。

二是破解案多人少问题。

司法体制改革后，对案件的办理将在办案组中完成，而占公益诉讼数量大头的行政公益诉讼主要将集中于基层检察机关的事实，与基层民行部门力量单薄之间形成明显矛盾，对此，可行的解决方案，1.配强配足部门力量是最佳选择；2.在某一系列案件集中涌现时可以考虑实行全市一体化办案模式；3.在日常调查核实、取证等过程中，部分涉及刑事案件的可以根据所处的诉讼阶段，借助相应业务部门检察官或辅助人员的协助下完成询问等工作，以满足相关的人数要求。

三是诉讼之外提升监督成效的途径（1）对国家工作人员涉嫌职务犯罪的及时移送监察委员会。

尽管职务犯罪侦查职能已经转隶，检察机关在调查核实公益诉讼线索过程中仍有可能涉及国家工作人员的贪贿、渎职问题，因而上文提到的与监察委员会的线索互通机制，自然也包括检察机关向监察委员会移送调查核实过程中发现的职务犯罪线索，在某种意义上实现对人的监督权对对事的监督权的威慑后盾。

（2）对提起行政公益诉讼后被告败诉的，建议相关部门作出行政处分。

公共利益主要的和首要的代表者、维护者应当是行政机关，行政机关在公共利益受损使理应通过行政执法或者诉讼手段制止损害、全力弥补。

在行政机关没有尽心履职的情况下，检察机关以法律监督者的身份，通过检察建议形式督促提醒行政机关履行职权，若行政机关仍不予理会或履职不到位，导致启动司法程序，那么在其败诉后，相关的主管人员和直接负责人受到相应行政处分、纪律处分并无不当。

因此，可以考虑与纪律检查委员会、监察委员会建立处分建议制度，对收到诉前程序检察建议后不予回复，或回复函没有实质整改措施，或整改力度不大、规定期限内未消除公共利益受侵害状态，且在检察机关提起公益诉讼后作为被告败诉的行政机关主管人员及直接负责人，由检察机关向纪委、监委发送处分型的检察建议，提升公益诉讼监督实效。

三、关于内部制约与监督问题主要目的是预防权力寻租，比如选择性提起公益诉讼，在诉讼请求上与民事公益诉讼被告进行权钱交易等。

与民事私益诉讼不同，检察机关提起民事公益诉讼不是为检察官本人利益，是履行职权，根据《检察院实施办法》，检察机关可以与被告和解，也可以在人民法院主持下进行调解，办案人员自由度较大；从试点期间民事公益诉讼开展情况来看，民事公益诉讼的索赔金额可以高达数千万甚至上亿元，导致隐性的寻租空间较大，因此，强化民行部门内部、部门之间的制约殊为必要。

四、关于扩展行政公益诉讼提起主体的设想建立检察机关提起公益诉讼制度，首要的目的在于解决公益诉讼发起难的问题，使公共利益得到强有力的维护。

检察机关作为司法机关，在公益诉讼中的后置地位体现了司法谦抑性，在启动司法这一最后救济途径时又体现了其主动出击性，但不论检察机关如何强调其对公共利益的维护能力，都不可能滴水不漏地消除所有行政违法行为和不作为。

对此，在未来的立法中可以考虑扩展行政公益诉讼提起主体的范围，形成检察机关主导下的行政公益诉讼格局。

如，参照民事公益诉讼，将中华环保联合会、消费者协会等相关领域符合条件的社会组织纳入适格主体范围，检察机关则主要通过支持起诉的形式，指导调查核实和诉讼过程，提高行政公益诉讼的胜诉率。

检察机关提起公益诉讼工作能否顺利开展，事关检察事业转型发展的成败。

可以预见，此项工作是检察机关在未来重塑检察权威最直接有力的武器，是向更为纯粹的司法机关转型的重要名片，将在很大程度上扭转检察法律监督疲弱的旧态。