第5章公共管理中的政府运行机制

第三节 现代市场经济中政府的角色
一、历史的经验与学术争论
各国市场经济发展的历史以及经济学的研究成 果表明，没有单纯的市场经济。有效的经济Hale Waihona Puke Baidu展
模式只可能是市场调节与政府调控相结合的混合
经济
封建社会末期——资本主义初、中期——20
世纪大部分时间——20世纪80年代后——21世纪
西方市场经济已有几百年的历史，在关于政 府和市场作用及其相互关系的认识上一直存在争 论。主流学术观点的变化和各国政府政策的变化:

然而，人们逐渐发现，如同市场有缺陷、市场会失灵一
样，政府的干预也是有缺陷的，而且政府干预失败的代 价更高、更可怕。特别是20世纪70年代以后出现的以低 经济增长、通货膨胀、财政赤字、高失业率为特征的 “滞涨”现象使人们更清楚地认识到这一点。西方新自
由主义或新保守主义思潮正是在这一背景中形成和发展
4.市场秩序的维护者
无政府主义 市场经济 垄断 反垄断与不正当竞争
政府的相应责任
培育和完善市场体系
5.外在效应的消除者。
外在效应是指个人的效应函数或企业的成本函数不
仅依存于其自身所能控制的变量，而且依赖于其他人所
能控制的变量，这种依存关系可以不受市场交易的影响。 外部性有积极的和消极的两种（前者如基础研究和教 育，后者如环境污染）。外部性的存在无法通过市场机 制来加以解决，而必须依靠政府。在现代市场经济国家
起来的。以公共选择学派、新制度学派等为代表的新自 由主义反对凯恩斯主义的全面干预论，分析政府干预行 为的局限性及政府失灵的成因及表现，主张限制或取消 政府干预，充分发挥市场机制的作用。新自由主义成了 当代西方经济学的主流，并对西方市场经济国家的政策 产生越来越重要的影响。

迄今为止西方发达国家实行的市场经济并未 完全排除政府干预。在宏观调控方面，各国 所实施的只是干预程度、干预内容和干预方 式不同而已。
第五章 公共管理中的政 府运行机制
第一节 政府组织
一、公共组织
组织定义：组织＝目标+群体
在现代社会生活中，组织是社会存在的基本 形式，人们总是加入到一定的组织之中从而联 接成特定的社会整体。
二、政府组织
广义的政府
政府
狭义政府
三、我国政府组织的结构
1.纵向结构
我国地方政府宏观纵向结构的复杂情况： ①两级制 — 建国初期，现已没有 ②三级制 — 直辖市尚有采用，省区少见 ③四级制 — 省区采用 我国特别行政区问题 微观上的纵向结构是指行政组织内部的工作层 次关
监督部门等。
按照职能来划分部门，是最普遍的分部方式，政府机 关成立时大都采用这种方式。

按职能大体可分为业务部门和辅助部门 ——以 发改委为例

特殊设立的机构：
按地区划分设立 按服务对象划分设立 按行业和产品类型划分设立 在我国，行政组织中的横向结构服从于纵向 结构。如工商管理局隶属关系之变迁
四、政府组织设置的原则
中，政府通过补贴或直接的公共部门的生产来推进积极
外部性生产；通过直接的管制来限制消极外部性的出现
第四节 政府失灵及矫正

“政府失灵”，又称“政府失效”，一般是指 用政府活动的最终结果判断的政府活动过程的 低效性和活动结果的非理想性。换句话说，它 是指政府干预达不到弥补“市场失灵”的预期 目标，或是虽能达到了目标，但其代价超过
且这种失误和低效是从政府机构本身的性质和活动方式
中产生的。
3．政府机构及其官员的寻租与腐败
所谓寻租是指由于政府的无意创租、被动创租和主动创 租可使经济活动产生巨额租金，经济人通过各种政治的、 经济的、合法的、非法的手段从政府官员处获得某种垄断 特权，或者政府机构及官员直接凭借其垄断特权而取得租
金的活动。政府干预和行政管制（如许可证发放、物价管
2.政府机构运行的低效率
由于政府是一个非市场机构，非市场化的政府机构 运行与企业经营相比，缺乏产权和利润最大化的约束。 因为维持政府活动的收入具有非价格来源，非市场化的
产出往往难以从经济上度量，使得政府机构运行缺乏一
种明确投入­­—产出标准，这是与市场产品完全不相同 的特性，正是这一特性导致了资源配置的失误和低效，
3．较大的盲目性 科学地决策的前提是信息的完备性和准确性，但是，
从经济上和从技术上讲对所有信息全部占有和准确处理
是不可能的。这样，政府决策的盲目性就必然会出现。 4．政府部门扩张的内在动机 组成政府的政治个体的自利特性，决定了政府部门 有一种内在的超编和超支的扩大倾向。政府部门千方百
计地通过各种关系试图增加本部门的财政预算，并且很
免受其他成员的强制，实现社会公正；建设和保护公共设 施。这种观点实际上成了当时西方各主要国家的基本政策 主张。

随着自由资本主义向垄断资本主义的过渡，资本主义市场 经济所固有的一系列弊端如失业、贫富分化、周期性经济 危机显现。特别是1929年的经济大危机，使人们清楚地 认识到市场机制的局限性，这在客观上促使凯恩斯主义的 兴起。

1.职能优先原则


2.完整统一原则
3.职、权、责一致原则


4.精简与效能的原则
5.依法设置原则 理论的追求和实践的妥协并存； 成功的经验与失误的教训同在

第二节 领导理论及公共管理者

因开设专门《领导科学》课程。本节自学。
国家公务员暂行条例
第三章 职位分类

第八条 国家行政机关实行职位分类制度。
凯恩斯主张放弃自由的放任主义，实行政府对经济生 活的全面干预，特别是通过财政和货币政策来调控市场经 济的运行。他认为，政府不仅要履行传统的职能，而且要 对充分就业、物价稳定、经济增长、国家收支平衡、收入 均等化等负责。第二次世界大战后，凯恩斯主义成为西方 经济学的主导学派，各主要西方国家曾普遍采取了干预主 义政策。这些干预政策为战后资本主义经济的发 展起到 一定作用，保证了战后近30年资本主义经济的持续繁荣。
“市场失灵”所造成的缺陷。

新自由主义经济学家把“经济人”的假定引入对政治的研 究。认为政府和选民就是政治市场上的“生产者” 和“消 费者”。选民在投票选举行为中为了实现其利益最大化， 总要进行“成本—收益”分析，同样，公务人员在公共活 动中也要考虑个人的得失，即进行“成本—收益”比较。 在政治市场上，公务人员是“政治企业家”，他们向“消 费者”（即选民）出售的是公共物品及由公共物品形成的 公共利益。在许多公共决策中，公务人员出于经济人的本 性，很可能在公共利益与公共资源的分配过程中，与各种 利益集团或其他公务人员进行交易，以实现其个人利益的 最大化，甚至不惜牺牲选民的利益。 所以，在政治市场上，任何政治决定都是一种经济行为。

在市场经济发展初期，为摆脱教会、地主、城镇
行会对经济活动的控制，确立新型的市场秩序， 打破地方封锁，扩大国内市场，对外扩张，促进 外贸，人们一般强调国家的干预作用，这在重
商主义经济理论及其政策主张中得到了充分的
体现。

市场经济体制及秩序在西方各国确立之后，人们对国家作 用的认识及所采取的政策发生了变化。自由放任、限制国
2.收入及财产的再分配者
市场经济能较好地解决效率问题，却不能处理好公
平问题。商品交换最多只能实现既定分配格局之下的帕
累托最优，而不能改变现有的收入格局。 市场经济也难以解决失业、养老、医疗保健及扶贫助 弱等方面的社会问题，而这些问题又是市场经济中不能 忽视的因素。 因此，要求政府从全社会的整体利益出发，对各阶 层的收入和财产进行再分配，建立和健全社会保障体系， 以保证社会稳定协调发展。
制、进口配额等）均可能产生超额收入而出现寻租活动. 在发展中国家和处于体制转型期的国家中，寻租则主
要表现为非法的行贿、受贿、索贿等腐败现象。寻租活动
破坏了公平、公正的竞争原则，阻碍社会资源的合理配置， 降低行政的原则性和效率，严重损害政府形象，甚至危及 政权的稳定和导致政府失灵的后果。
三、政府失灵的矫正和措施
中国改革开放30年来的经验：
吸收西方经济学理论之长;
结合中国国情和改革实践;
开创了“没有理论的经济学理论”新
时代
!
二、现代市场经济中的政府行为模式
1.宏观经济的调控者
市场机制不能完全解决: 总供给与总需求之间的平衡问题，
周期波动和通货膨胀， 调整和优化产业结构， 垄断对市场机制的破坏。
现代国家的政府可以通过财政政策、货币政策、 产业政策和经济计划手段，对经济生活加以宏观 调控。
家干预的观点取代了古典的国家干预论，这集中反映在以
魁奈为代表的重农主义学派，以斯密为代表的古典学派 和以马歇尔为代表的新古典学派的经济理论及政策主张中。 斯密等人主张由市场机制这只“看不见的手”去引导经济 活动，政府要尽量少干预，只起“守夜人”作用。政府的
作用仅限于保护社会免受外敌侵犯；保护每一个社会成员

体现在职位上，可分为：
高级职位—市厅正职及其以上
中级职位—付市厅职…付县处职
低级职位—正副科职
初级职位—科员及其以下
层次越高，责任和权力越大，工作的方式也
相应不同。
2.横向结构
指的是同级行政组织之间和各行政组织构成部 门之间分工协作系是一种平行关系。
按照职能来划分部门，一般可分为：
决策部门、
执行部门、 反馈部门、


一、政府失灵的表现
1．滥用权利的倾向
虽然法律上对政府行为规定了一定的约束条件，但
是，公务人员所表现出来的对权力运用的偏好和扩大权 利运用的倾向同时在不断强化。
2．严重的官僚主义
在失误面前往往首先寻找种种主观和客观理由开脱 政府及公务员的责任，避开政治市场的惩罚。由于对决 策后果无需承担相应的责任，低效、随意等官僚主义的 表现就不可避免。
不负责任地将预算花掉，造成公共资源浪费。
二、政府失灵的成因
1.政府公共决策的失误
公共决策失误的主要原因来自于公共过程本身的复杂 性和困难以及现有公共决策体制和方式的缺陷。 （1）公共决策体制及方式（投票规则）的缺陷。 引用直接民主制中存在的问题有循环投票或投票悖 论等问题；间接民主制中是被选出的代表由于其“经济 人”特性而往往追求自身利益的最大化，而不是选民或 公共利益的最大化，而选民却难以对其实施有效的监督。 一致同意原则的决策成本太高，多数原则将出现多数人 对少数人的强制。由于公共决策的投票规则本身存在缺 陷，据此做出的决策很难反映大多数人的偏好，必然会 导致政府失误。

第十条 国家公务员的级别分为十五级。
职务与级别的对应关系是：



(一)国务院总理：一级； (二)国务院副总理，国务委员：二至三级； (三)部级正职，省级正职：三至四级； (四)部级副职，省级副职：四至五级； (五)司级正职，厅级正职，巡视员：五至七级； (六)司级副职，厅级副职，助理巡视员：六至八级； (七)处级正职，县级正职，调研员：七至十级； (八)处级副职，县级副职，助理调研员：八至十一级； (九)科级正职，乡级正职，主任科员：九至十二级； (十)科级副职，乡级副职，副主任科员：九至十三级； (十一)科员：九至十四级； (十二)办事员：十至十五级。
（2）信息的不完全性会导致政策的失效 就信息而言，正像政府干预主义者的代表斯蒂格利茨 所说的，不完全信息和不完全市场作为市场失灵的一个来 源在公共部门里是普遍存在的。在他看来，不完善信息和
不完全市场造成政府活动的诸多缺陷和无效行为，公民和
政府官员所拥有的信息都是有限的，并且决策信息的获得 总是困难、需要成本的，因而许多公共决策实际是在信息 不完全的情形下做出的，这就很容易导致决策失误。
各级国家行政机关依照国家有关规定，在确定职能、机构、编制的 基础上，进行职位设置；制定职位说明书，确定每个职位的职责和任职 资格条件，作为国家公务员的录用、考核、培训、晋升等的依据。 国家行政机关根据职位分类，设置国家公务员的职务和等级序列。

第九条 国家公务员的职务分为领导职务和非领导职务。
非领导职务是指办事员、科员、副主任科员、主任科员、助理调研 员、调研员、助理巡视员、巡视员。
3.公共物品的提供者
私人经济部门不愿提供或无力公共物品消费
的生产；或者容易造成垄断，导致成本上升，效
率下降，损害消费者利益。
因此，政府必须通过国家预算开支，担负起
公共物品的生产和供给的主要责任。现代市场国 家政府对运输、邮电通讯、供水、供电、环境保 护、基础研究和公共教育等进行大量直接投资， 在基础设施和公共服务中担当起了提供者角色。