银行不良贷款形成的原因是多方面的

银行不良贷款形成的原因是多方面的，既有制度的因素，也有市场的因素。银行不良贷款可分为经营性不良贷款和政策性不良贷款。银行在信息不完全、信贷评估失误以及内部控制不严所导致的不良贷款是经营性不良贷款。政策性不良贷款是由于政府行为在信贷分配中过度介入，因政策不合理所形成的不良贷款。一类是在长期实行计划经济体制下银行资金财政化使用所造成的不良贷款，譬如短贷长用性质的、流动资金不足性质的固定资金贷款和中长期技改贷款、财政补贴式的各种农副产品收购贷款和赈灾贷款等。这些贷款长期难以收回，成为不良贷款。另一类则是因膨胀性经济政策所累积的不良贷款，譬如房地产热、股票热、国债期货热中出现价格信号上的泡沫，促使银行资金流入这些领域，当泡沫消失后，银行的信贷成为不良贷款。

(一)财政性的银行不良贷款

从商业银行信贷分配理论要求看，贷款必须建立在信用评级、倒账风险评估的基础上。长期以来，我国的商业银行并不是按照这一套科学的信贷管理原则和标准进行贷款分配的。在传统的财政金融体制下，商业银行缺乏自主权，信贷资金分配是计划体制下资本计划分配的一个组成部分。改革开放以来，银行成为国民收入分配的主渠道，但由于银行和财政关系未理顺，企业资本积累机制不健全，受旧观念和旧体制的影响，造成大量银行信贷资金被当作财政资金使用，形成财政挤占银行的信贷资金，信贷资金财政化的倾向主要表现为：

1.财政资金由银行信贷资金填补。在计划经济体制下，企业的资金供应渠道只有财政和银行两条渠道。银行统管企业流动资金后，因财政不拔、企业少补，导致大量银行信贷资金被迫垫支企业铺底流动资金、长期物资储备资金和本应有预算支出的重点建设资金；银行信贷资金财政化，必然造成银行大量短期信贷资金被长期占用，贷款不能按期收回，流动性差。除流动资金贷款外，银行还存在较大数量固定资金贷款，填补财政对企业资本金的拨付不足。由于这两类贷款带有财政资金的性质，长期固化，成为银行不良贷款的重要组成部分。

2．企业改制、重组、破产过程中的政策措施不配套，给银行信贷资产带来极大风险和损失。国有企业进行改制、重组，是建立现代企业制度、搞好国有企业的有效途径之一，但是，由于国家的有关政策措施尚不配套，企业重组、破产过程中出现了比较严重的逃废银行债务现象。据统计，截至2000年底，在四家国有独资商业银行开户的改制企业62656户，贷款本息5792亿元，经过金融债权管理机构认定的逃废债改制企业32140户，占改制企业的51．29％，逃废银行贷款本息1851亿元，占改制企业贷款本息的31．96％。

3．地方政府对银行贷款的行政干预，也是导致不良贷款的一个重要因素。改革伊始，为改变过去中央集权的状况，调动地方政府积极性，中央对地方分权让利，地方政府在国家经济生活中作用越来越明显。地方政府作为当地利益的代表者，当银行利益和地方利益无法同时兼顾时，往往首先维护地方利益，使银行利益受损。如为了加快发展本地经济，突出“政绩”，地方政府总是取各种办法对银行经营进行行政干预，鼓励企业上项目争投资，支持企业搞大而全、小而全。结果使一些企业脱离实际，盲目上基建、搞技改，对项目的布局是否合理、市场潜力和未来效益等缺乏科学的论证，导致低水平重复建设。为保住“吃饭财政”，千方百计向银行要贷款保企业交税、发工资。对地方政府的干预，银行地方分支机构只能被动配合。

4．国有商业银行承担着大量的政策性任务。如果把政策性贷款定义为凡是受政府干预而营运的信贷资金，在1991年国家银行体系政策性贷款余额总计有近7000亿元，占当年全部贷款余额的比例高达38％(许美征，1992年)，直到1994年政策性银行成立之前，国家专业银行的全部贷款余额中三分之一以上仍是政策性贷款。国家专业银行的政策性贷款有固定资产贷款和流动资金贷款，固定资产贷款的投向往往由政府部门指定。流动资金贷款主要有农副产品收购和出口商品收购贷款等，此外还有支农、扶贫、支持地区开发和科技开发贷款。上述贷款中，多数都实行优惠利率，其中对农副产品收购贷款的优惠利率与基准利率之间的差额，由中央银行给予部分补贴，其余利息差额均由专业银行自己承担。这类政策性贷款本该由财政给予贴息，以支持产业政策的实施。由于财政困难，政府给不出钱，就把贴息负担转嫁给专业银行，引起专业银行经营的困难，同时，还易形成专业银行以政策性亏损的理由来掩盖经营性亏损，使银行的经营状况不透明。

政策性贷款是以财政支持为基础，如运用发行财政担保债务来筹集资金，运用财政贴息与优惠利率相结合引导贷款投向，支持政府产业政策实施的政策手段。在我国，在政策性银行未成立前，政策性贷款由四家专业银行承担。由于我国在扩大再生产领域原有的计划经济的管理体制滞后，专业银行的固定资产贷款一般都由政府部门指定贷款项目，指令性计划管理的弊病容易引起投资决策失误，后果是形成了银行的不良资产。同时，对政策性贷款实行的优惠利率、或财政贴息不足、或不给予贴息，影响了专业银行的经营效益。而对困难企业的安定团结贷款以及承担优惠利息的贴息，实际上是财政直接转嫁给银行的负担。

5．银行承担高税负和呆账准备金提取严重不足，造成补充资本金的能力微弱。1993年财务管理体制改革前，银行利润62％交国家，38％留银行增补信贷资金；1993年后，银行利润55％交所得税；银行按税后利润一定比例提取公积金和公益金，其余未分配利润全部归财政，银行增补资本金的比例反比1993年以前少了。目前，银行税率调为所得税33％，但营业税由5％提高到8％，银行税负进一步加重，利润将会相应减少，靠税后利润增补资本金非常困难。

(二)企业亏损性的银行不良贷款

银行不良贷款也有很大一部分主要是由国有企业转嫁而来的，正是由于国有企业经营困难，导致银行不良债权大幅上升，沉淀、呆滞贷款大幅增加。在计划经济条件下，国有企业的信贷资金供给制，使国有专业银行与国有企业之间形成了超信用的经济关系，同时也使专业银行成为国有企业的最大债权人。

在近几十年中，由于国民收入分配格局发生了很大变化，收入向个人倾斜，国内储蓄的主要来源由政府转为居民个人，但是国家并没有相应减少政府的投资项目，社会总投资也在不断膨胀。据统计，国有单位固定资产投资的资金来源中，国家预算内投资所占份额从1980年的44．5％下降到1994年的4．9％；国内贷款等投资所占份额从1980年的19％上升到1994年的46．5％，其中仅国内贷款占全部投资额的比重就达25．3％。在国有企业流动资金来源中，银行贷款的比重从1980年的48．7％上升到1994年的95．6％，企业的流动资金基本上依赖银行解决。据对12．4万户国有企业调查，1994年的资产负债率达75．1％，其中主要是对4家专业银行的负债。因此，专业银行是国有企业的最大债权人。

国有企业与国有银行这种胶着的借贷关系，使得专业银行的改革与国有企业的改革紧紧地绑在一起，当国有企业躺在政府、躺在计划经济体制上，实际上就是躺在国有专业银行身上，因此，国有企业改革不能推进，国有企业不能走向市场，国有专业银行商业化改革也难以推进，国有银行也难以走向市场。

(三)经营性的银行不良贷款

银行不良贷款除财政性和企业亏损性以外，还包括经营性的不良贷款，它是由银行自身管理不善而形成的银行不良贷款。如果有健全的商业银行管理制度，实行严格的内控机制，则可以在一定程度上消解和阻止银行不良贷款的增加。

同国有企业一样，国有银行内部未能建立有效的风险约束与激励机制。由于银行产权属国家，国家以股东身份任命银行行长，往往从行政需要考虑的较多，而经营业绩却较少考虑，而且，各层银行经营管理者的权力、利益和责任极不对称，经营得好，不良资产少，个人得不到应有的激励；资产流失、风险大了，也只是国家受损，自己分毫也不少。在此背景下，只要地方政府稍有压力，大量达不到信贷条件的高风险贷款便会应运而生。

由于缺乏有效的风险约束与激励机制，在地方政府的贷款需求压力下，银行地方分支机构的经营理念发生扭曲，不惜以牺牲银行信贷资金的安全、流动和效益为代价，过度追求贷款规模和存款规模，并盲目扩大职工队伍，乱增网点，造成成本费用急剧上升，也加大了经营风险。

银行作为特殊的金融企业，是以负债取得资金来经营的风险企业，必须建立一套防范风险的管理控制制度，以实现资产的安全性，保证存款人的利益。长期以来，我国的银行作为国家分配资金的渠道，并没有建立风险意识和与风险意识相对应的内控机制，管理制度也极不完善。首先，从组织架构体系上讲，商业银行没有设立进行有效风险控制、监测、预警和消化的机构，也没有制订与风险评审相配合的信贷管理程序和工作流程，缺乏对信贷活动的审慎调查。其次是缺乏健全的贷款管理制度。目前国有独资商业银行贷款质量低下，与缺乏健全的贷款管理制度有密切的关系，银行贷款以信用放款为主，但对信用却没有审慎调查的内控制度。此外，贷款前的调查、贷款时的审查、贷款后的检查由同一部门甚至同一人去做，把