美国的南海政策战略与目标

国研院时间： 2015-05-11 作者: 时永明责编: 龚婷
摘要:美国提出“南海冻结论”再次表明了积极介入南中国海问题的态度.美国虽然是南海的域外国家,但南海问题的产生和发展与美国的霸权战略有着密切关系.二战后美国控制大陆边缘地带的霸权战略
将南中国海纳入美国的势力范围,这是美国介入南海问题的战略根源.奥巴马维护美国所谓“领导地位”的战略,使南海问题又成了美国战略利用的工具.美国不仅要维护其在南海的利益,还要借南海问题达到其主导地区秩序走向的目的.这使南海成为中美战略博弈的场所.因此,中国在进行维权活动时要注意把握战略利益的均衡性。

关键词:南海问题;美国战略;地缘政治;中美关系
2014年8月，美国在东盟地区论坛提出“南海冻结论”，再次表明了积极介入南中国海问题的态度。

美国虽然是南海的域外国家，但南海问题的产生和发展与美国的霸权战略有着密切关系。

南海地区被中国和东南亚国家环抱，战略地位极为重要。

它不仅是东亚各国之间相互联系和出入太平洋和印度洋的重要通道，也是历史上域外列强侵入东亚地区的通道。

二战后，中国依据国际法收回了对南海诸岛的主权。

但冷战时由于美国将东亚当做遏制战略的前沿地带，再次打乱了南海秩序，周边一些国家也开始利用乱局争夺南海诸岛。

冷战后，随着美国将遏制战略的矛头逐渐转向中国，美国对南中国海问题的介入也不断加深。

美国一方面追求将自身利益最大化，另一方面利用南海问题推进自己的地缘战略部署。

从国家基本战略的角度看，美国的目标在于通过保持其对南海的军事控制能力以及这种控制的政治合法性来维护其在西太平洋的霸权。

这与中国的领土主权利益产生根本冲突。

中美之间只有打破传统的霸权治世格局，形成稳定的战略合作架构，才能改变这种局面。

届时，中国与相关国家通过合作方式解决问题的设想才具备实现的条件。

所以中国在谋求与相关声索国和平解决南海争议的同时，也应当努力化解与美国的战略性矛盾。

一、美国的地缘战略与南海问题
二战后美国成为全球性霸权国家。

其基本战略的制定主要是基于对全球地缘政治的认识。

尽管由于社会主义阵营的出现，美国实行了看似以意识形态为准则的冷战遏制战略，但其战略运作的基本方式主要是基于传统地缘政治理论。

正是美国的地缘政治战略催生了南海问题，奠定了中美在南海冲突的基础。

（一）边缘地带理论与全球霸权
西方学界的地缘政治理论产生于十九世纪末。

当时在工业国家对农业国家开疆扩土式的殖民主义征服基本完成之后，工业国家之间为了控制更广泛的殖民地开始了相互争夺。

在这种背景下，地缘政治理论应运而生，它从全球的角度考虑国家生存的战略，因而在现实中逐步演变为全球争霸的理论。

此时麦金德、拉策尔和马汉等人提出的关于陆权与海权的理论，产生了较为深远的影响。

德国正是因为受其影响较深，成了两次世界大战的策源地[1] 。

但是在二次世界大战期间，针对麦金德“大陆心脏地带”理论，美国耶鲁大学教授尼古拉斯•斯派克曼提出了“边缘地带论”。

他认为在欧亚大陆心脏地带和边缘海之间的边缘地带的水陆两面性质是解决安全问题的基础。

他提出的三段论是：“谁能控制边缘地带，即能统治欧亚大陆；谁能统治欧亚大陆，即能控制世界的命运。

[2]”
斯派克曼的理论不仅助推美国在二战时走出“孤立主义”，而且对美国战后外交战略产生了深远影响。

二战后，社会主义和资本主义两个国家阵营之间的意识形态斗争掩盖了地缘政治因素。

但是，1946年美国驻苏联大使乔治﹒凯南推动美国实行“遏制”战略的电报，被学界普遍认为与斯派克曼和麦金德等人的
地缘政治理论有着密切关系[3]。

从地缘政治学的角度看，美国“遏制”战略的目标是要阻止大陆中心国
家苏联的扩张，战略手段则是要控制大陆的边缘地带。

由此，美苏之间看似意识形态的斗争，最终演变成海洋国家与大陆中心国家在陆海边缘地带的霸权争夺战。

尽管美国的政策制定者不会用学者标示的地缘政治学来阐述自己的政策，但战后美国在东亚西太平洋地区的基本战略就是确保对这个大陆边缘地带的控制。

（二）美国将中国南海置于其势力范围
美国控制亚太地区大陆边缘的战略是以双边军事同盟和前沿军事部署为支柱[4] ，而所谓前沿地带就是日本—琉球群岛—台湾—菲律宾—澳大利亚这条近海岛屿链[5] 。

1951年9月8日，在没有中国参与
的情况下，美国等国与日本签署了《旧金山和约》。

美国通过和约直接掌握了对琉球群岛的控制权。

此后, 美国与菲律宾、澳大利亚、新西兰、日本以及韩国等国签订了安全防务条约。

1954年，美国与部分亚洲
国家以及蒋介石方面分别签署了《东南亚集体防务条约》和美蒋“共同防御协定”。

通过这一系列的军事同盟建设，美国实现了对整个西太平洋地区海域的控制。

在所有这些条约中，直接涉及南海的有两个。

一是《旧金山和约》，二是《东南亚集体防务条约》。

《旧金山和约》“第二章领土，第2条”规定了日本放弃的领土，其中包括南沙和西沙群岛。

参照此条中对所有被日本占领的其他国家领土的文字处理方式，考虑到条约是在中国国民党政府1947年正式收回南
海诸岛之后，条约的表述应该是意味着《旧金山和约》承认中国对南海诸岛的主权。

但是，1954年的《东南亚集体防务条约》的第八章却表述说：“如本条约所用，‘条约区域’是东南亚的一般地区, 也包括亚洲缔约国的全部领土, 以及西南太平洋的一般地区, 不包括北纬21度30分以北的太平洋地区。

[6]”这意味着条约覆盖了北纬21度30分以南的太平洋地区，而南中国海的绝大部分区域，包括海南岛在内都在此线之南[7] 。

所以该条约事实上严重侵犯了中国主权，同时它也表明了美国将南中国海置于自己的势力范围内。

美国的做法，不仅奠定了中美在南海利益冲突的基本格局，而且为菲越在南海强占我岛礁创造了条件，成为今日南海领土争议的重要根源。

1956年菲律宾宣告“发现和占领”了北子礁、太平岛、中业岛等9
个早已划入中国版图的岛屿[8] ，开始在南海实行领土扩张，正是在该条约阉割了中国对南海主权的情况下发生的。

而南越政府也是在美国支持下，得以扩充海军，侵占中国南海岛礁。

（三）介入南海问题以维护对边缘地带的控制
冷战结束后，美国的基本地缘战略并没有因苏联阵营的解体而改变。

尽管受菲律宾民族主义和自身财政困难的影响，美国于1991年被迫撤出了在菲律宾的军事基地，但美国依然坚持实行前沿部署战略，美
菲依然保持军事同盟关系。

并且1992年美国确定了一个长期维护美国霸权的战略，提出“必须维持现有
机制以遏制潜在竞争对手追求一个更大的区域或全球角色”[9] 。

这种战略使中国这个大陆大国成了美国这个海洋霸权国家的天然对手。

俄罗斯的衰落和中国的迅速发展更促使美国将战略目标转向中国。

一些西方学者认为，“中国将取代苏联，成为美国的对手，因此主张尽早对中国进行战略遏制”[10] 。

而此时，中国与菲越在南海岛礁上的主权争议，成了美国实施遏制中国战略的一个切入点。

在这种背景下，冷战意识和霸权控制战略主导了美国的南海政策。

1995年2月初，中菲在南海美济
礁发生争执，菲律宾指责中国占据美济礁[11] 。

随后不久，美国众议院就于3月10日通过《114号决议》。

《决议》用“侵略”一词来描绘中国在南海的行动，声称中国是在菲律宾主张的“领土”上建立军事基地。

《决议》还说美国应对任何“非民主国家”在南海的权利主张表示关注；呼吁美国总统要“评估南海声索国中民主国家的防卫需要”[12] 。

美国众议院的决议显然是用意识形态和地缘政治利益决定了自己的立
场，而且显露出美国意图军事介入的想法。

这鼓励了菲律宾方面的非理性行动。

当年3月底菲律宾出动海军, 把中国在五方礁、半月礁、仙娥礁、信义礁和仁爱礁等南沙岛礁上设立的测量标志炸毁。

派出海军巡逻艇, 在军机的支援下, 袭击了停靠在半月礁附近的4 艘中国渔船, 拘留了船上62 名渔民, 指控他们，“非法进入菲律宾专属经济区捕鱼”[13] 。

而后美国国务院于5月10日以所谓维护地区稳定的姿态发表了“美国对南沙群岛和南中国海的政策”声明。

“声明”主要表示：1、反对使用或威胁使用武力；2、美国在地区稳定和航行自由两大问题上有持久的利益；3、美国对南沙岛屿主权归属不持立场；4、希望依据国际法解决问题[14] 。

美国此次国会决议和政府声明是美国第一次正式介入南海问题。

两份文件事实上是一个整体，比较完整地揭示了美国在南海问题上的真实想法。

一方面，美国视南海为自己的势力范围，支持其盟友的主张；另一方面，又以所谓维护地区稳定的说辞来限制中国的维权行动。

这一行为模式一直持续至今。

美国介入的力度也随着中国维权活动的增加而增强。

美国介入的实际效果则是使南海局势日益复杂，而美国似乎掌握了更多的发言权。

二、“航行自由”与美国的霸权秩序
“航行自由”是国际法上各国均享有的一项基本权利，也是现代国际秩序的一项重要基础。

然而，对一个海洋霸权国家来说，这项“基本权利”具有特别意义。

美国以维护“航行自由”之名，追求霸权利益之实，导致中美在南海发生直接的利益冲突。

（一）美国维护“航行自由”的计划
美国要保证对大陆边缘地带的控制，一个重要的前提是其海军可以“自由地”进入大陆边缘地带。

所以，美国全球战略的一个重要支柱就是所谓“航行自由”和“飞越自由”。

维护这项权利是维护美国霸权秩序的基础。

但上个世纪七十年代，随着对联合国海洋法公约讨论的升温，美国意识到需要采取有计划的行动来应对可能对这项权利带来的挑战。

因此，1979年3月美国开始施行一项“航行自由计划”[15] 。

此计划旨在维护公海航行和飞越的自由。

1982年12月13日，就在《联合国海洋法公约》开始供各国签字后三天，美国总统里根即决定，“美国将通过活跃的行动来反对过度的海权主张，以保卫美国在海上航行、飞越和相关的安全利益。

”这些行动所指向的目标范围首先就是“那些不被美国承认的对历史海湾和历史海域的主张”[16] 。

迄今为止，美国国防部依然在执行着这项计划，并每年提交报告，指出哪些国家阻碍了美国“航行自由”和“飞越自由”的权利。

美国在西太平洋地区，包括在我黄海、东海和南海所采取的许多军事动作，都属于这项行动计划的一部分。

美国这项计划的要害在于，第一，他所指的“航行和飞越自由”超越了国际法意义上的航行自由，主要指的是军舰、军机的行动自由。

美国“航行自由计划”的核心是海军要通过“军舰及海军辅助舰”在国际海峡、公海，其中包括在他国200海里专属经济区的自由行动来确认其“航行自由”的权利[17]。

重要的是，美国将对沿岸国家的军事侦察等军事活动也纳入其中。

第二，美国将专属经济区视同于普通公海。

美国对“航行自由”的认定是基于一个未签署《联合国海洋法公约》的超级大国的立场。

1983年里根政府准备接受《公约》，但在“航行和飞越自由”等问题上，并不是完全采纳《公约》的规定，而是采取所谓传统海洋法与《公约》之间“利益平衡”的行动。

美国一方面宣布实行200海里专属经济区制度；另一方面，又按照自己的解释，将专属经济区的主权权利仅限于
“与资源有关”，其他权利等同于公海。

由此，美国自行解释了《公约》对专属经济区主权国权利的规定。

美国就是按照这种解释，“践行和维护航行和飞越自由权”。

[18]
（二）美国在南海的“航行自由”与霸权秩序
基于维护霸权秩序的需要，美国在南中国海主要关注的“基本利益”之一就是“航行自由”。

从军事上讲，这是美国的前沿地带，也是美国军舰从太平洋到中东地区的重要通道，同时还是日本的石油通道，美国承诺要保护其安全。

[19] 美国认为，中国的崛起和积极维护自身在南海权益的活动，影响美国在南海长期享受的“航行自由”。

美国主要从三个层面关注这种影响：一是中国的“历史性海域”的主权含义；二是岛屿领土争端所涉及的专属经济区的管辖原则及其上空的飞越权；三是中国在这一地区实施权力的方式。

美国担心一旦南海诸岛由中国控制，会妨碍美军在南海海域的“航行和飞越自由”。

所以美国坚决不承认中国主张的所谓“历史海域”。

但是，由于美国在南中国海追求的目标远远超过“航行和飞越自由”的国际法范畴，导致中美在南海产生直接利益冲突。

2010年7月23日，美国国务卿希拉里在东盟地区论坛利用南海问题对中国发难，其主要理由之一是美国“在航行自由上有国家利益”，而南海的自由航行受到了影响[20] 。

时任中国外长杨洁篪对此给予明确回应：“南海地区国际航行自由和安全出问题了吗？显然没有。

[21]”其实，此时双方谈论的“航行自由”不属于同一范畴。

希拉里发难的一个重要背景是2009年3月在南中国海发生的“无暇号事件”。

“无暇号”是美国海军的侦查船，负责收集水下声息资料[22]。

3月8日，“无暇号”在中国海南省以南约120公里处的中国专属经济区执行搜索监听中国海军潜艇任务时，与5艘中国籍船舶遭遇。

中国指责美国船只是在中国的专属经济区进行非法作业。

而美国则说其“活动是在国际水域”[23] ，并将中国的行动定义为“阻止外国船只进入专属经济区”[24] 。

从中国的角度看，美国试图将其在中国专属经济区进行的威胁中国安全利益的军事侦察行为解读成国际法中的“公海自由航行”，显然是一种霸权主义行为。

《联合国海洋法公约》虽然极少涉及军事行动，但其和平主义的精神是显而易见的。

首先，《公约》第九十条对航行权的解释仅限于“每个国家，不论是沿海国或内陆国，均有权在公海上行驶悬挂其旗帜的船舶”，这里并没有包括军事行动。

所以将军事行动纳入“航行自由”的范畴是对《公约》的曲解。

其次，《公约》第五十八条“其他国家在专属经济区内的权利和义务”规定，“各国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务时，应适当顾及沿海国的权利和义务，并应遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律和规章”。

《公约》第七部分第八十六条指出关于“公海”的规定适用不包括专属经济区。

尽管它同时指出，“本条规定并不使各国按照第五十八条规定在专属经济区内所享有的自由受到任何减损”。

但这更突显了专属经济区与公海的区别在于域外国家在专属经济区必须顾及沿海国的权利。

此外还必须提到的是《公约》第八十八条规定，“公海只用于和平目的”。

因此，即便美国作为非缔约国，将专属经济区作为一般公海对待，在此区域进行威胁沿岸国安全的行为也不属于航行自由的范畴。

事实上，美国对自己的行为不符合《联合国海洋法公约》也是心知肚明。

虽然当年里根总统决定不加入《公约》的主要原因是对《公约》第十一部分关于公海资源的处理方式不满。

但到小布什政府开始要求参议院批准《公约》时，对《公约》关于专属经济区的规定可能损害其“航行自由”的担心，却成了一个障碍。

反对批准《公约》的人认为，《公约》有可能会危害美国的情报工作。

例如，专属经济区的沿岸国可能会要求美国潜艇在该区域内必须浮出水面。

[25]
由此可见，美国在南海维护所谓“航行自由”的目的在于确保其在南海进行某些军事行动的权利。

只要美国不肯放弃霸权战略，美国就要维护其霸权所需的“航行自由”，美国的霸权利益与中国的基本安全利益之间的冲突也就不会停止，中国针对美国威胁自身安全的行为采取相应反制措施就不会停止。

类似2014年8月19日在南海发生的“美军机抵近侦察”事件[26] 也就会不断重演。

所以，不是中国挑战了美国的霸权秩序，而是美国的霸权秩序挑战了中国的生存安全。

三、南海问题与亚太地区秩序的塑造
本世纪初，随着中国的崛起，美国开始关注所谓权力转移与国际秩序的变化问题。

简言之，美国担心国际政治权力向中国转移，将导致中国挑战二战后在亚太地区建立起来的美国霸权秩序。

美国认为中美之间的胜负在于谁拥有更多的盟友。

中国与邻国在南海上的争议，为美国争取更多的盟友带来了机会。

美国要利用南海问题塑造一个能够约束中国的地区秩序。

（一）美国要借用南海问题维护其主导地位
奥巴马政府上台后，提出要复兴美国的“领导地位”[27] 。

基于美国传统的地缘战略思维，针对小布什时期轻视亚太地区的情况，他一再表示要重视亚太地区。

其政策思路非常明确，既未来的世界政治格局取决于亚洲，美国要恢复领导地位，首先要确保自己在亚太地区的领导地位。

但奥巴马的亚太政策从一开始就极具冷战色彩。

由于他政策的核心是确保美国的领导地位，所以其政策目标不是地区的共同发展，而是要抗衡中国日益上升的影响力。

其地区政策结构也几乎完全继承冷战政策模式：一是依托并扩展冷战遗留的军事同盟体系；二是继续强调意识形态；三是经济合作模式与政治战略挂钩。

因此，美国在南海不仅要确保其“基本利益”，还要将南海问题当做维护其在东亚霸权地位的工具。

美国要借助南海问题达到强化同盟体系、确保主导地位、限制中国影响力的三重目标。

2009年3月10日，菲律宾总统阿基诺三世批准了菲律宾参议院通过的2699号法案，即“制定菲律宾领海基线的法案”。

该法案将中国南沙群岛和黄岩岛划为菲属。

[28] 而后是越南向联合国大陆架外部界限委员会提交大陆架划界案，该案与中国的海权主张冲突。

中国与菲越等国的矛盾再次显现。

此时，菲越采取了将南海问题国际化的政策。

这为美国提供了机会。

继2010年国务卿希拉里在东盟地区论坛上对中国发难之后，2011年奥巴马访问澳大利亚，宣布要向澳派2500人的军队轮驻，目标直指南中国海地区。

奥巴马还在澳议会发表讲话，表示美国要“依靠坚持核心原则和与盟友和伙伴的紧密关系”，在“塑造”亚太地区上“发挥更大的和长期的作用”。

[29] 随后，2012年1月奥巴马亲自主持发布了美国的新军事战略，提出将军事战略重点转向亚太地区。

当年6月香格里拉对话会上，美防长帕内塔介绍了这个“亚太再平衡”战略，宣布美国要在2020年前将60%的战舰部署在太平洋，以“帮助亚太国家提高防卫能力”。

[30]
美国“再平衡战略”的核心在于要通过确保美国在东亚的军事控制能力来维护自己的所谓领导地位。

遵从这种战略，美国在南海问题上不是积极推动问题的解决，而是借助问题，摆出要“扶弱锄强”的姿态，通过政治上的声援、经济和军事上的帮助，利用越南和菲律宾抗衡中国。

2012年春，中菲在黄岩岛问题上再次发生争执。

8月，美国众议院通过关于南海问题的决议，通篇指责中国从2009年以来在南海的正常活动和维权行动[31]。

2013年2月，美国众议院再次通过关于南海问题的决议[32] ，此次在上次决议的基础上，还添加了中国在护照上印有南海地图的事情。

美国议会变成了菲越指责中国的扩音器。

美国在南海问题上，形成了议会和媒体以及部分学者在舆论上攻击中国，而政府积极推进与菲越等国关系的运作模式。

经过不断的努力，2013年7月26日，美越宣布建立全面伙伴关系；2014年4月28日，美菲签署了“强化防务合作协议”。

菲越成了奥巴马借助南海问题在亚太强化扩展同盟和伙伴关系的经典案例。

与此同时，美国还积极推进“美日同盟+”的结构。

美国在强化和扩展地区同盟体系的过程中，不仅着眼于双边关系的建设，更看重地区架构的建设。

美国亚太战略的基石是美日军事同盟。

在打造亚洲版北约条件不成熟的情况下，美国和日本共同推进地区三边或小多边的安全合作形态。

利用南海问题，双方在与菲越等国发展关系上进行了紧密配合。

2014年5月奥巴马访日，两国签署首脑共同声明，提出要将美国的亚太“再平衡”战略与安倍的“积极和平主义”结合在一起，共同打造亚太地区秩序[33] 。

（二）利用南海问题分化中国和东盟关系
奥巴马要“塑造”亚太地区秩序，其核心是要改变东亚正在形成的合作秩序，继续维护以美国霸权为核心的地区秩序。

美国一直希望在东亚出现一个既能与中国抗衡，又与美国保持密切关系的地区组织。

然而，东亚地区是以经济为核心构建的地区关系结构，其中中国和东盟的合作关系起着核心支柱的作用。

所以对美国来说，要恢复在亚太地区的领导地位，面临的最大挑战是东亚区域合作的发展。

美国不能接受没有美国的东亚合作，更不能接受由中国领导的东亚合作。

因此，美国要通过参与地区多边机制来获得领导地位，其首要目标就是拉拢东盟。

希拉里在谈论美国亚太政策时表示，“我们把东盟视为这个地区正在形成的地区性结构的支点。

我们也把它视为诸多政治、经济和战略问题上不可或缺的机构”。

[34]
美国拉拢东盟主要通过两个途径，一是从组织结构上和东盟接近，二是通过拉拢菲越等国，从内部影响东盟。

但是，美国积极加入东亚峰会并不能使自己成为地区的领导。

在东亚区域合作的架构中，不是中国，而是东盟扮演着领导者角色。

所以奥巴马的亚太政策首先就陷入了悖论。

美国积极拉拢东盟这个地区的领导者，而其目的却是要告诉东盟，美国才是领导者。

这显然不会受到欢迎。

2009年首届美国东盟领导人会议，美国大谈缅甸的民主人权，用“跨太平洋战略经济伙伴协定”诱惑东盟另选经济合作渠道，没有得到任何积极反应。

美国要想实现自己目的，唯一办法只能是在安全问题上做文章，而最好的介入点就是南海问题。

从1992年东盟通过南海问题宣言开始，美国就一直希望将南海问题变成中国和东盟之间的问题，因为这样才有利于将东盟打造成与中国抗衡的地区组织。

2002年中国和东盟签署《南海各方行为宣言》之后，美国采取了对菲越在南海扩张行为视而不见，对中国维权行动肆意指责的政策，并针对中国的维权行动，指责《宣言》缺少约束力，要求中国东盟签署“具有实际约束力”的文件。

由于中国东盟谈判进展缓慢，美国感到忍无可忍，急于直接插手。

但2009年美国未能将南海列入与东盟会谈的核心议题。

2010年借菲越两国帮助，美国先是在东盟地区论坛，借南海问题要东盟国家在中美之间选边站，而后又将南海问题塞入第二届美国-东盟领导人会议。

虽然在会上，菲律宾总统阿基诺三世以美国和东盟协调国身份发表的声明中强调了南海问题，但由于大多数东盟国家的反对，在会议声明中，尽管“确认了地区安全、海上安全”，以及航行自由，依法和平解决争端的重要性，却未将“南中国海”明确写入。

[35]
2011年8月，中国和东盟通过“落实《南海各方行为宣言》指针”。

美国对此文件感到不满，认为东盟在“双边解决对多边解决”方面有所后退[36] 。

于是，2012年9月美国国务卿希拉里访问印尼时就督促东盟国家在和中国讨论南海问题时要“形成统一阵线”[37]。

其针对中国构建地区安全架构的政治意图进一步显现。

（三）通过主导南海问题扮演“领导”角色
冷战后，中美关系的基本特征是既有斗争又有合作的复杂关系。

美国的霸权战略决定了中美之间存在暂时难以改变的冲突性格局。

尽管如此，双方之间的问题只能通过政治手段来寻求解决。

所以在冷战后南。