大型基础设施的社会影响评价

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当前，我国大型基础设施项目的规划、建
设、运营和维护全过程中投入的人流、物流和
信息流日益呈现规模超大型化的特征，其社会
影响的范围广泛，涉及的方面众多。因基础设
施建设和城市改造大量拆迁，引发了社会矛盾
和社会不稳定。专家分析，仅广西北部湾经济
区就有库区移民500万，平均每5个人中就有一
通常城市的基础设施发展与社会经济增长 存在正相关关系，但两者并不总是协调发展， 甚至相互制约。我国基础设施总量上有较大的 增长，但往往只注重数量不重视质量，忽视其 应与人口、经济以及社会的发展相适应。
• （一）社会经济系统日益复杂，大型基础设施项目的利益攸关 方众多
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期经济效益，忽视长期经济效益，从而衍生出社会负面影响。
社会影响的一部分是显性的，另一部分是隐性的，信息的不对
称导致反映偏差，某些后果和影响当时无法衡量，或者当时考
虑的社会正面影响对未来可能不利。随着时间的发展，受众感
受度会出现差别和变异，隐性的社会影响将逐渐显露甚至涌现。
社会经济系统复杂性日益增强，对大型基础设施项目而言，
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• （一）社会影响评价文化、制度和氛围的缺失
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问题，例如农民安置工作，但往往适得其反，催生了大批的“城市农
民”。
2002年4月16日至7月30日，由联合国开发计划署驻华代表处、中
国国际经济技术交流中心与壳牌中国公司合作，进行了中国西气东输
工程输气管项目的社会影响评价。调查组走访了新疆、甘肃、宁夏、
陕西、河南和安徽等7个省份，对长达3583公里的输气管给7万沿线居
地社区经济社会文化的消极影响；损害了大型
基础设施项目的公信度和政府形象。
• （四）国际上已广泛开展大型基础设施项目的社会 影响评价
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与运营过程中，都要做到与周边区域的统筹协调。以实现区域和国家经济效
益、社会效益和环境效益三者的统一为目标，大型基础设施项目全过程中不
仅要充分论证项目对本区域的经济、社会和环境产生的效益，更要客观评价
项目对周边区域可能造成的社会正、负面影响。
（二）率先开展大型基础设施社会影响评价的研究
我国对大型基础设施社会影响评价的研究已有相当的基础，积累了一定
大型基础设施的社会影响评价
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• 作为公有公用项目，大型基础设施与区域社会 受众的关系密切，涉及经济发展、环境保护、 国家安全、公共利益和社会秩序，其规划、建 设、运营和维护具有复杂性、长期性，不仅要 实现基本功能，更要发挥广泛而深远的社会影 响，增加社会综合效益。
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社会影响评价是评价和估算影响的过程，一般
是在政策和开发项目实施之前预评估将产生的社会
后果和变化。社会影响评价关注人类发展问题及其
解决方案，确保决策过程得到利益相关方确认，节
省时间和成本，为整合当地知识、文化和价值观提
供新机制；保证全部可能造成的社会影响都能得到
大型基础设施项目对所在城市和区域的社会、经济和文化
均产生重要影响，带来了生产、生活、社会关系、组织方式，
以及人们的行为准则、价值观及信仰等方面的诸多变化。大型
基础设施项目的社会影响主要表现在居民就业、生活水平、收
入状况、弱势群体感受、文教卫生和历史遗留问题等方面。目
前，基础设施多注重单一功能的满足，忽略其他影响；注重短
解决，或通过补偿居民和社会的损失，增加社会福
利，避免社会冲突；有助于决策者选择实施规划或
项目的程序，实现当地、区域和国家利益最大化。
国际上对大型基础设施项目的社会影响进行评价始
于20世纪60年代。
• （五）我国开展大型基础设施项目社会影响评 价的需求
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决策，但时常出现不同程度的失误。世界银行
选择我国50多项重大投资项目作了一次专门研
究，比较这些项目在可行性论证阶段预设的经
济收益率和运行5年后实际经济收益率，结论
是，在做过社会影响评价的项目中，基本接近
或超过预设经济收益率的比例约85%，而未做
社会影响评价的项目的这一比例要低得多。
• 三、我国城市大型基础设施社会影响评价缺失的主要原因
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以工程移民问题为例。据专家估计，过去
50年，我国因工程建设而产生的移民数量高达
4000万人，其中，水利工程移民1220万人，交
通工程移民940万人，城市建设移民2350万人。
因工程移民带来了巨大的社会负面影响。例如，
产生大量长期的贫困人口，水利工程移民中，
50%以上受社会遗留问题困扰未达温饱；对当
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近年来，我国在大型基础设施规划建设、
教育改革、医疗改革、住房改革、国企改革、
三农问题、食品安全等方面均采取了专家参与
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响
一、充分认识城市大型基础设施的社会影
“摸着石头过河”的方法已经不合时宜，需要慎重地、科学地、 系统地预测、评价和决策。
• （二）大型基础设施项目趋于超大型化，社会 wenku.baidu.com响波及广，牵一发而动全身
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民和周围环境可能造成的社会和经济影响进行了评估。这是我国第一
次对特大基础设施工程进行社会影响评价
（SocialImpactAssessmentSurveyoftheChinaWestEastGasPipelineProject）。
• （二）社会影响评价缺乏实际操作措施
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个是移民。以长江为例，凡沿长江的城市，都
要建设一座甚至多座长江大桥，大型基础设施
的重复建设问题明显，不仅造成了国家资源紧
缺，而且滋生巨大浪费。
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（三）大型基础设施项目负面影响逐渐显现
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的经验，但缺乏科学的凝练。因此，迫切需要成立专门的研究机构和团队，
系统科学地分析设计大型基础设施社会影响评价的相关内容。
（1）评价指标。系统设计包括环境保护评价指标、文化传统评价指标、
社会心理评价指标、生活指数评价指标、公共安全评价指标、国家安全评价
指标等的大型基础设施社会影响评价指标体系。
（2）评价机构。一是在国家层面，国际工程咨询公司专门成立关于大型
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（1）利益相关者的确定目前尚无标准。社会影响评价是对
人的评价，评价方法不同于经济评价和环境评价可采用的具有
政府、社会组织和第三方企业等，但在对大型基础设施项目进
行社会影响评价的实际操作中，存在责任主体不明的问题。政
府机构是进行大型基础设施规划、投资和建设的主要主体，也
应该成为进行社会影响评价的责任主体。
（3）公众参与有效性的制度不完善。作为社会影响评价最
易施行的措施之一，公众参与制度的正确实施能够提高其有效
基础设施建设的评估机构，起统筹、示范、引导的作用。二是建立区域性和
行业性的评价机构，联合组建城市大型基础设施社会影响评价研究机构和团
队。三是引进国外相关的资质较高的评价机构。四是支持发展独立的民间评
价机构。
• （3）评价方式。可采取专家咨询、区域联系会议、听 证会、网上征集意见、国家和地方人大表决等方式。在 全球范围遴选大型基础设施决策咨询专家，特别是利益 相关地区专家不可或缺；建立和完善公众参与制度体系。 （4）制度保障。环境影响评价不能替代社会影响 评价，专家建议起草、出台地方性法规；积极探究党委 负责制度；在全国创建“大型基础设施项目的事后评价 制度和相关责任追究制度”。
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• （一）以国家战略为本，立足国家利益，兼顾区域利益
进入十二五规划实施期，我国各个区域拟在建大型项目众多，项目涉及
区域范围广，因此，在机场、港口等区域性大型基础设施项目的规划、建设
国际上已有比较成熟的评价理论、方法和指标体系可供我国对城
市大型基础设施进行社会影响评价。但我国评价文化、制度和氛围缺
失，社会影响评价只停留在学术研究层面。（1）尚无完善的评价制
度。专家认为，政府作为职能部门责无旁贷，理应承担社会影响评价
的实施、反馈和监管责任。（2）尚无科学的预测和对策体系。政府
在大型基础设施项目规划决策阶段，制定了一系列措施试图解决社会
• （三）率先实行大型基础设施的社会影响评价 可在行政权责范围内，根据相关研究成果，率先对
在建和拟建的大型基础设施项目进行社会影响评价，并 在立法基础上，建立并实施区域性大型基础设施项目合 法性审查制度，实现事前、事中和事后评价相结合。
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性。但民主有时候也会“办坏事”，由于利益相关者的时代局
限性、利益群体间的转换和渗透等原因，导致公众参与也可能
会有失误，使公众参与制度的有效性得不到保证。
• 四、实行大型基础设施社会影响评价的对策建议
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普适性的定量测算。目前广泛采用的方法是利益相关法
（Stakeholder）。但不同的大型基础设施项目涉及不同的利益
群体，形成不同的利益关系网络结构，有些利益群体还可能是
隐性的。因此，在确定利益相关者时，有时难以避免错、漏现
象，由于主观因素导致评价结果失真。
（2）社会影响评价的责任主体尚未明确。评价机构可以是