县(市)域乡村建设规划编制过程中的问题与思考

县（市）域乡村建设规划编制过程中的问题与思考

果桂梅

摘要：本文通过对县（市）域乡村建设规划编制过程中的问题进行梳理，并结合自身编制实践，对规划编制内容“乡村建设规划目标、乡村体系规划、乡村用地规划、乡村重要基础设施和公共服务设施建设规划、乡村风貌规划、村庄整治指引”的编制深度进行了深入思考，并对相关规划内容进行了反思，对规划编制过程中遇到的问题进行探究，提出自己的看法和观点，以期对乡村地区的可持续发展提供科学保障。

关键词：县（市）域乡村建设规划，人口规模，用地规划，建设指引

1引言

新中国成立以后，我国以重工业生产为重心，乡村建设徘徊不前；改革开放以后，乡镇建设异军突起，同时也伴随着乡村环境的不断恶化；自党的十六届三中全会以来，城乡统筹进入实质阶段。随着社会经济的不断发展以及全面建设小康社会的目标要求，我国对乡村建设日益重视，提出一系列提高乡村经济水平，改善乡村生活环境的相关政策。

随着新型城镇化战略的稳步实施与国家新农村建设的深入推进，乡村规划的地位和作用被普遍关注。已有《城乡规划法》虽然明确了乡规划和村规划，但对编制规划的地域划定权是否必须赋予地方政府没有做出明确规定。对区域协调性质的“县（市）域村镇体系规划”及“镇（乡）域村庄体系规划”，《城乡规划法》没有规定进行单独编制，只是将这两个规划作为县城（城市）总体规划或镇总体规划中的一个章节内容，使其缺乏具体的条款说明，且相应的管理权限也不清晰。因此，规划行政主管部门往往难以实施统一的管理和综合协调。

从技术角度来看，以往的县（市）域乡村规划体系，村镇体系的规划采取“简单等级型”模式，规划重心主要在城镇，忽略乡村实际情况与发展需求，导致村庄规划内容繁杂化，不利于村庄规划的顺利实施。这就要求规划对县（市）域乡村规划体系进行完善，以“综合统筹型”的县（市）域村庄建设规划替代“简单等级型”县（市）域村庄建设规划，使村庄规划实用简单化，便于落实实施。

2 县（市）域乡村建设规划编制内容与深度思考

2.1县（市）域乡村建设规划编制内容

市（县）域乡村地区是我国最基层的社会治理组织结构，也是当下国家推进新型城镇化的重要组成部分。然而，在我国城镇化进程中，市（县）域乡村基础设施严重不足，生态和环境日益恶化，严重制约我国农村地区社会经济发展，已成为国家推进新型城镇化和统筹城乡发展的瓶颈。

根据《国务院办公厅关于改善农村人居环境的指导意见》（国办发〔2014〕25号）关于“规划先行，分类指导农村人居环境治理”的要求，提出着力推进县（市）域乡村建设规划，编制县（市）域乡村建设规划是县（市）人民政府统筹乡村空间、资源、设施和建设的重要手段，也是实施乡村基础设施建设的直接依据。

《住房城乡建设部关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》指出，县（市）域乡村建设规划应包括以下六部分内容：①乡村建设规划目标；②乡村体系规划。预测乡村人口流动趋势及空间分布，划定经济发展片区，确定村镇规模和功能；③乡村用地规划。应划定乡村居民点管控边界，确定乡村建设用地规模和管控要求；④乡村重要基础设施和公共服务设施建设规划。⑤乡村风貌规划。应分区制定风貌控制要求；⑥村庄整治指引。应分区、分类制定村庄整治要求，提出相应重点整治项目、标准和时序。

2.2县（市）域乡村建设规划编制深度思考

2.2.1乡村建设规划目标

乡村建设规划目标的确定，采用定性还是定量的方式更能指导规划的编制和实施呢？本文认为，在本规划层面，定性目标更能描述出未来乡村建设图景，更有指导意义。

在规划编制工作过程中，采用定性方式制定目标，例如将“保留与传承传统乡村特色”、“以农民的真实需求为导向确定乡村建设的目标——要求现代农业发展，兼业收入增加，卫生整洁，风貌凸显地域特色，村民民主”等作为乡村建设的目标，在规划编制过程中、下一步的村庄规划及其他乡村建设的行动中，将起到宏观指引作用。这样确定的乡村建设规划目标将作为一切乡村建设的目标导向，并作为衡量任一乡村建设行动是否有效的评价指标。

若采用定量规划建设目标，将会对乡村的各个建设项目提出更加明确的指标要求。但在

执行过程中，容易出现为了完成提出的指标要求，某项建设出现粗制滥造现象，表面上完成了目标，而实质却没有多大提升。从结果上来看，确是一种浪费。

2.2.2乡村体系规划

乡村体系规划的内容存在于以往的村镇体系规划，或者是村庄布点规划中，但是大部分地方村镇体系规划做得都很粗，或者主要以土地整理为目标，对新形势下如何指导乡村建设意义并不大。因此，无法完成乡村体系规划应有的使命。

本次规划编制意在县域层面重点解决如何合理地配置资源、空间、设施，引导乡村建设，这个规划是县一级层面进行基础设施投放与建设的重要依据。因此，乡村体系规划部分的内容至关重要。那么，该部分内容在编制过程中的内在逻辑与深度又该如何把握呢？这是本次规划中，笔者着重思考的主要问题之一。

乡村体系规划要在较为准确地掌握乡村人口现状及发展趋势预测的基础上，结合空间管制（综合考虑地质灾害、地形坡度、基本农田、土地利用性质等）分区、产业发展分区、村庄现状建设基础及未来发展潜力，进行村庄布点规划，选出中心村和基层村，并进一步将规划村庄进行分类，即特色示范村；特色农产品销售型中心村、生态农业观光度假型中心村；特色农业型基层村、畜牧养殖型基层村、城郊型基层村。对不同类型的村庄根据其自身特色，提出具体建设发展指引，尤其是针对产业发展。未来乡村依托中心村和基层村，推进“一二三产”融合发展，建设特色农业产业基地，农产品销售及农业观光体验旅游等产业。

该部分内容在选择中心村和基层村时，一定要充分考虑各个自然村的发展基础、村庄规模、自然条件和资源禀赋、区位交通条件、基础设施和公共设施现状条件、学区半径与耕作半径等情况，并在整个市域范围进行协调。

2.2.3乡村用地规划

乡村用地规划要求划定乡村居民点管控边界，确定乡村建设用地规模和管控要求。根据村庄职能、当地农房建设标准和地方农村人均建设用地指标限制，确定合理的人均建设用地指标，并结合乡村人口规模预测，确定乡村建设用地规模，并制定相关管控要求。这一点在本次规划中能较为容易落实。

要具体划定乡村居民点管控边界则难度较大。因为乡村地区有太多不确定因素，很难划定边界。此外，由于很多地方没有实现“多规合一”，而实现“多规合一”的县市，更多的